Desde o seu nascimento, o Contencioso Administrativo tem sido pautado por sentimentos de desconfiança em relação aos poderes que não pertencem ao executivo. Neste sentido, surgiu a expressão “Julgar a Administração é ainda Administrar”- uma clara expressão do princípio da separação de poderes liberal que não deixa o julgamento da atividade administrativa fugir ao poder executivo, para impossibilitar qualquer tipo de subjugação do poder executivo ao poder jurisdicional (período do Administrador-Juiz). Atualmente, o paradigma mudou e o Processo Administrativo jurisdicionalizou-se de tal forma que se pode falar em dupla jurisdição em Portugal (Tribunais Judiciais e Tribunais Administrativos e Fiscais). A História mostra-nos que a delimitação da jurisdição administrativa e o seu âmbito de competências não são lineares nem consensuais.
A nível constitucional, temos uma previsão que levanta a questão de saber se existe uma reserva material absoluta de jurisdição administrativa em sede de relações jurídicas administrativas (art. 212º/3 da Constituição da República Portuguesa). Esta questão manifesta-se a dois níveis, mormente (I)saber se os tribunais administrativos só podem julgar estas questões (atinentes a relações jurídicas administrativas), e se (II)só eles as podem julgar.
Quanto ao nível (I), a tendência foi no sentido de permitir a atribuição legal de competências aos tribunais administrativos para dirimir litígios referentes à atividade da Administração ainda que incluísse aspetos de direito privado, ou seja, atribui-se competência aos tribunais administrativos para resolver questões que abrangem, para além de Direito Administrativo, Direito privado.
Já em relação ao nível (II), ainda que não seja aquilo que aqui se pretende discutir, há que assumir uma posição moderada, em que se aceite a possibilidade de remissão para os tribunais comuns de processos que emergem de relações jurídicas administrativas quando estejam em causa direitos fundamentais dos cidadãos, de maneira a garantir uma proteção processual mais intensa desses direitos (assim entendem os Professores Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida).
Neste último ponto, aquilo que verdadeiramente nos interessa é o argumento utilizado para defender a competência dos tribunais comuns para julgar processos que surjam de relações jurídicas administrativas; ora, se aquilo que se consegue alcançar através da remissão de litígios para os tribunais comuns é a proteção processual mais intensa dos Direitos Fundamentais dos cidadãos, então como é que se pode aceitar que as ações de responsabilidade civil em que sejam demandados órgãos públicos ou até o Estado estejam entregues à jurisdição administrativa? Ademais, independentemente de serem regidas por normas de direito público ou por normas de direito privado! Casos estes em que, não raramente, aquilo que se atinge são direitos fundamentais dos cidadãos (tais como a integridade física e a propriedade privada) deveriam estar, seguindo a mesma lógica, sob a jurisdição comum e não administrativa.
O preceituado no art. 4º do ETAF é uma concretização do art. 212º/3 da CRP, de tal forma que as alíneas do nº1 do art. 4º têm subjacente a ideia de relação jurídica administrativa, por um lado, a alínea o) faz menção expressa das relações jurídicas administrativas e fiscais, por outro lado, destacam-se o regime jurídico-público, o “exercício de poderes administrativos de autoridade” e, em geral, formas de atuação típicas do poder administrativo. Ainda assim, o preceito legal parece ir além da previsão constitucional, admitindo hipóteses que não parecem ser, ou melhor, que poderão não ser subsumíveis no conceito de relação jurídica administrativa. Aqui, chamamos à colação as alíneas f) e g) do art. 4º/1 do ETAF. Antes de procedermos à sua análise, impõe-se uma elucidação sobre o conceito de relação jurídica administrativa.
Na óptica do Professor Mário Aroso de Almeida (in Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, pág. 57) deve atender-se a um critério teleológico na definição de relação jurídica administrativa, isto é, serão relações jurídicas administrativas aquelas que resultem de actuações materialmente administrativas, praticadas por órgãos da Administração Pública ou equiparados.
Já os Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira (in Constituição Anotada, 3ª edição, pág. 815) destacam dois requisitos para que se considere que uma relação jurídica é administrativa, nomeadamente, que uma das partes seja um órgão ou faça parte de um órgão da Administração Pública ou equiparado, e que a relação em causa seja regulada sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Também o Professor Vieira de Andrade exclui deste conceito as relações que não sejam reguladas pelo direito administrativo e fiscal.
Nesta linha, destaquem-se o Acórdão do STA de 20 de Setembro de 2012 onde se define relação jurídica administrativa como aquela que é “regulada por normas de direito administrativo que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais a todos ou a alguns dos intervenientes, por razões de interesse público, que não se colocam no âmbito de relações de natureza jurídico-privada”, e o Acórdão do STA de 3 de Novembro de 2004 que a define como “aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à administração perante particulares, ou aquela que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração”
Do anteriormente exposto parece poder concluir-se que uma relação jurídica administrativa é aquela que é regulada pelo Direito administrativo e em que pelo menos uma das partes é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público.
É neste ponto que, pelo menos por nosso turno, surgem dúvidas em relação às alíneas g) e f) do art. 4º/1 do ETAF. Relembre-se, antes de mais, que o regime anterior previsto no Decreto-Lei N.º 129/84 de 27 de Abril, que foi revogado pela Lei nº13/2002 de 19 de Fevereiro que aprova o ETAF, estatuía no seu art. 4º/1 al. f) que estavam excluídas da jurisdição administrativa questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público.
Aparentemente, o ETAF quis alargar o espectro de competências dos tribunais administrativos, se bem que no que concerne à Responsabilidade Civil extracontratual do Estado não se consegue encontrar motivo suficientemente forte que o justifique.
Por um lado, não se exige nas alíneas g) e h) do nº1 do art. 4º do ETAF que haja lugar ao exercício de prerrogativas de poder público ou que a relação em causa seja regulada pelo Direito Administrativo para que os tribunais competentes sejam os tribunais administrativos, o que vai levar a que, mesmo quando as entidades públicas estabeleçam relações reguladas pelo direito privado em posição de igualdade perante o particular, das quais decorram danos, sejam os tribunais administrativos os competentes.
Por outro lado, e a considerar que os tribunais comuns garantem uma proteção mais intensa dos Direitos Fundamentais dos cidadãos, esta há de lhes ser negada através da atribuição da competência aos tribunais administrativos.
Por tudo o que aqui foi dito, a conclusão que retiramos, ainda que seja de jure condendo, é a de que as ações de Responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas, para serem da competência dos tribunais administrativos, deveriam implicar o exercício de prerrogativas de poder público ou a regulação por disposições ou princípios de direito administrativo, como se exige para as entidades privadas que exercem poderes públicos (art. 1º/ 5 da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro), obedecendo, deste modo, à previsão constitucional que estatui a competência dos tribunais administrativos e fiscais (art. 212º/3 da CRP) e que determina que estes hão de conhecer das questões relativas e relações jurídicas administrativas e fiscais que, como já verificámos, são aquelas que são reguladas por Direito Administrativo e não por Direito Privado.
BIBLIOGRAFIA:
ANA FERNANDA NEVES, The regulation of administrative judiciary and other changes to administrative courts in E-pública, Revista electrónica de Direito Público, Junho de 2014.
JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 15ª Edição, Almedina, 2016.
J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª Edição Revista, Coimbra Editora, 1993.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª Edição, Almedina, 2005.
VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso administrativa no divã da Psicanálise,2.ª Edição, Almedina , 2009.
Maria Leonor Teixeira da Mota Melo Bento
Nº24265
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