Caso Prático XXI

Patrícia Nunes Mesquita, n.º 23355

Antes de mais, cabe contextualizar o caso.

Estamos perante uma aparente questão de processo cautelar em que o autor do processo declarativo, já intentado ou a intentar, pede ao tribunal a adopção de um providência destinada a impedir que, durante a sua pendência, se constitua uma situação irreversível ou se produzam danos de tal modo gravosos que ponham em perigo toda ou parte da utilidade da decisão que pretende ver proferida.

Os processos cautelares caracterizam-se pela instrumentalidade. Isto é, não possuem autonomia, funcionam como um momento preliminar ou um incidente do processo declarativo. Por isso, a sua tramitação obedece a um modelo específico que a lei regula em separado. Assim, tendem a obedecer a uma estrutura simplificada que os adeque à urgência. Daí que, se caracterizem igualmente pela sumariedade.

Iniciemos pelo enquadramento da matéria em questão no âmbito da jurisdição. O pedido principal consiste na impugnação do acto de adjudicação, assim como na invalidade do contrato celebrado com o “ACE”. Assim, a apreciação deste lítigio compete aos tribunais administrativos, uma vez que têm por objecto as questões previstas pelas alíneas c) e e), respectivamente, do art. 4.º/1 do ETAF. Também o processo cautelar compete aos tribunais administrativos, podendo ser encaixado na previsão da alínea k) do mesmo preceito.

É matéria da competência hierárquica dos Tribunais Administrativos de Círculo (art. 44.º do ETAF), como competência residual, uma vez que não cabe no âmbito da competência hierárquica do Supremo Tribunal Administrativo nem dos Tribunais Centrais Administrativos. Por fim, quanto à competência territorial, vigora a regra especial do art. 19.º do CPTA, devendo a pretensão ser deduzida no lugar de cumprimento do contrato.

O objecto do pedido principal, constituindo o pedido e a causa de pedir tal como formulados pelo autor, ou seja, a matéria sobre a qual o tribunal é chamado a pronunciar-se, cai no âmbito das alíneas a) e l) do art. 37.º/1 do CPTA.  

 Seguimos com a análise da legitimidade das partes para propor uma acção perante os tribunais administrativos. Quem se apresente como parte legítima para o fazer, tem legitimidade para requerer providências cautelares. É assim realizada tanto quanto ao pedido principal, como ao pedido instrumental. Assim dispõe o art. 112.º/1 do CPTA. Tratando-se de uma associação, está, aparentemente, em causa a defesa de interesses difusos, cuja legitimidade activa é aferida, na generalidade, através do disposto no art. 9.º/2 do CPTA, que prevê expressamente a legitimidade para propor processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, entre outros.

Já constatada a instrumentalidade do processo cautelar como sua característica, cabe dizer que in casu, este foi proposto em simultâneo ao pedido principal: suspensão de eficácia do acto de adjudicação e do contrato celebrado com o “ACE”. Ora, este acto de adjudicação é impugnável nos termos do art. 51.º/1 do CPTA, uma vez que este acto produz efeitos jurídicos externos, pondo termo a um procedimento. O acto, porém, é apenas o objecto mediato da sentença que o autor pretende ver proferida. O objecto imediato é, pois, o reconhecimento por parte do tribunal de que a posição que a administração pública assumiu com o acto impugnado não era fundada. Neste sentido, o art. 50.º/1 do CPTA. Isto inclui a verificação de vícios quanto aos pressupostos, conteúdo, procedimento, e forma do acto. A impugnação funciona através de anulação ou declaração de nulidade do acto. Este acto inclui-se no elenco de actos anuláveis do art. 163.º do CPA por ter sido praticado com ofensa a normas jurídicas que lhe eram aplicáveis. Deste modo, o autor pretende ver emitida uma sentença constitutiva de anulação que destrua retroactivamente o acto anulado e restabeleça a situação.

Nada nos sendo dito relativamente a datas, supomos que a acção é tempestiva, ou seja, que respeita o prazo de três meses, estipulado pelo art. 58.º/1/b) do CPTA.

A legitimidade para a proposição desta acção está igualmente verificada, por preenchimento, do art. 55.º/1/f) do CPTA.

No entanto, quanto à legitimidade passiva, ainda que tenha sido respeitado o disposto no art. 10.º/2 do CPTA, ao ter sido demandado o respectivo ministério, não foi observado o exigido pelo art. 10.º/1, parte final do CPTA, assim como, o exigido pelo art. 57.º do CPTA, relativamente ao contrainteressados. Estes eram perfeitamente identificáveis e demandá-los era obrigatório. Deste modo, estávamos perante uma excepção dilatória por falta de identificação dos contrainteressados (art. 89.º/4/e) do CPTA). As excepções dilatórias são de conhecimento oficioso e obstam a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância (art. 89./2 do CPTA).

O problema que o caso levanta é, no entanto, o da adequação do meio processual utilizado. Isto é, estamos perante uma questão que deveria ser acautelada por um processo urgente ou por um processo cautelar?

Sobre isto, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, escreve o seguinte: “Quando o periculum in mora possa comprometer o efeito útil do processo principal e só possa ser evitado através da antecipação de um efeito que só pode ser determinado pela sentença a proferir no processo processo principal, sob pena de a concessão da providência fazer com que o processo principal se torne inútil, o que é necessário é obter, com carácter de urgência, uma decisão sobre o próprio mérito da questão colocada no processo principal.”. Estamos já no domínio da tutela final urgente que depende, pois, do preenchimento dos pressupostos dos processos principais urgentes especificamente instruídos na lei, e não dos pressupostos correspondentes aos processos cautelares.

Parece-nos, assim, ser um caso dos arts. 100.º e ss do CPTA, isto é, um problema de contencioso pré-contratual. Neste âmbito, resulta de uma conjugação do arts. 103.º-B e 132.º do CPTA que deixou de haver lugar à adopção de providências cautelares. O autor tem sim, neste domínio, a possibilidade de intentar um incidente de adopção de medidas provisórias, cuja tramitação é definida pelo juiz em função da complexidade e urgência do caso.

Ao estarmos perante uma impugnação de um acto de adjudicação, não faz sentido a adopção de uma medida provisória do género da intentada (de tipo conservatório – manutenção do status quo antecedente ao acto), uma vez que o primeiro incidente que se verifica de imediato com a propositura da acção é o efeito suspensivo automático previsto no art. 103.º-A do CPTA. A tramitação parece ter-se conformado nos termos deste artigo. Assim, o que o Ministério do Planeamento e Infraestruturas vem fazer, é requerer o levantamento deste efeito suspensivo, de acordo com o n.º 2 do mesmo preceito. Remete, porém, este artigo, para o critério utilizado relativamente aos processos cautelares: a ponderação de interesses públicos e privados em presença e a ponderação dos danos. Apelando, neste domínio, o Ministério, para a perda de fundos comunitários. Este juízo de valor relativo, constitui uma cláusula de salvaguarda que permite ao tribunal afastar o efeito suspensivo automático quando entenda que este provocaria danos desproporcionados em relação àqueles que pretenderia evitar que fossem causados aos interesses do requerente.

Quanto às questões acessórias diga-se, relativamente à contestação do “ACE”, que, nos termos do art. 81.º/6 do CPTA, é normal que o contrainteressado tenha tomado conhecimento do processo através dos jornais. Deste modo, considerando que não lhe foi facultada a consulta do processo em tempo útil, este deve conformar a sua actuação ao disposto no art. 82.º/3 do CPTA, de modo a intervir no processo. Ainda, a não constestação pelo Ministério não implica a confissão dos factos alegados na petição inicial, como no processo civil, deixando, porém, ao tribunal a sua livre apreciação.

Do controlo jurisdicional das Autoridades Administrativas Indepedentes

1. Introdução

A partir da década de oitenta, as economias europeias foram palco de um grande movimento de privatizações. No entanto, não se verificou um afastamento completo dos poderes públicos da economia. Com efeito, o paradigma do Estado prestador universal de serviços alterou-se, passando este a desenvolver, actualmente e primordialmente, tarefas de incentivo e de orientação das actividades privadas de interesse geral bem como de garantia do interesse público e de direitos dos utentes e consumidores. Esta actividade de “Estado-Regulador” é exercida, em grande parte, por autoridades administrativas dotadas de competências técnicas especializadas e independentes do Governo: as entidades administrativas independentes.

De acordo com o Professor Carlos Blanco de Morais as referidas entidades constituem “toda a instância criada pela Constituição ou pela lei tendo em vista o exercício predominante da função administrativa, sem que, para esse efeito, o mesmo centro de poder ou os seus membros se encontrem sujeitos a vínculos de subordinação a qualquer órgão jurídico-público, ou a interesses organizados que respeitem ao domínio sobre o qual incide a sua actividade”.[1]

As entidades administrativas independentes são oriundas dos países anglo-saxónicos. De facto, o primeiro país a recorrer à figura das EAI foi os Estados Unidos da América. Nos EUA as referidas entidades existem há já mais de um século, onde têm a designação de "Independent Agencies" ou "Independent Regulatory Commissions". A primeira destas agências foi a "Interstate Commerce Commission", criada em 1887, a que se seguiu, entre muitas outras, a "Securities and Exchange Commission" em 1933-34.

Em Portugal, estas autoridades surgiram já no decorrer da vigência da Constituição de 1976. Um bom exemplo deste tipo de autoridades encontra-se na Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (CMVM) criada em 1991.

Uma vez que se trata de entidades integradas no aparelho administrativo do Estado, as autoridades independentes têm de ser controladas pelos tribunais, nos termos do artigo 266º, nº2, da Constituição. Ou seja, como explica Carlos Blanco de Morais[2], entende-se que esta disposição normativa abrange a administração independente.

Neste sentido, entende o Autor acabado de citar [3] que “Da vinculação dos órgãos administrativos ao princípio da legalidade resulta a faculdade de os administrados poderem impugnar contenciosamente junto da jurisdição administrativa, todos os actos e regulamentos administrativos aprovados pelas mesmas instâncias que violem os seus direitos e interesses legalmente protegidos ( n.ºs 4 e 5 do artigo 268º da CRP).

 No entanto, o controlo jurisdicional das autoridades administrativas independentes é bastante difícil de concretizar em termos práticos. Como explica Vieira de Andrade[4], embora se trate de entidades administrativas sujeitas ao escrutínio judicial, dado o grau de tecnicidade das normas e das decisões em causa, põe-se o problema de saber qual o grau admissível de controlo, pelos juízes, do conteúdo destas actuações. Por outro lado, não estamos perante relações bipolares (entre a Administração e os particulares) como é normal acontecer, mas sim perante relações triangulares em que intervêm a Administração, os operadores (regulados) e os consumidores/utentes.

2. A dualidade de jurisdições

Na linha dos professores Alexandre de Albuquerque e Pedro de Albuquerque[5], da análise do regime jurídico das várias entidades reguladoras, há que concluir que o seu respectivo regime geral é o de direito público, encontrando-se naturalmente sujeita a esse direito a prática de actos de autoridade. Entre os poderes de autoridade conferidos às autoridades reguladoras, os autores destacam o poder de tomar decisões individuais, concretas e vinculativas; o poder de emitir injunções; poder de arbitrar e resolver conflitos; poder sancionatório; poder de fiscalização; e poder de liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva e taxas.

Em geral, as entidades analisadas desenvolvem e executam comportamentos jurídicos de autoridade consubstanciadores de actos administrativos dotados de efeitos jurídicos externos em situações individuais e concretas (artigo 148º do CPA): entre estes contam-se as licenças, autorizações ou recusa delas, mas podem igualmente assumir a forma de ordens ou recomendações concretas.

Porém, apesar de se tratar de entidades incluídas no aparelho administrativo do Estado, por vezes, o legislador confere o controlo dos seus actos e decisões aos Tribunais Judiciais e não aos Tribunais Administrativos.

Um dos casos em que isso acontece diz respeito à Autoridade da Concorrência (artigo 45º do Decreto-Lei nº125/2014). Trata-se de uma entidade reguladora independente que apresenta uma especificidade muito importante: a de ter uma vocação universal e não sectorial como as demais reguladoras, assumindo, por isso, um papel preponderante na regulação de toda a economia nacional. O mesmo se diga da CMVM, nomeadamente o teor do artigo 417º do Código dos Valores Mobiliários: “ O tribunal da concorrência, regulação e supervisão é o tribunal competente para conhecer o recurso, a revisão e a execução das decisões ou de quaisquer outras medidas legalmente susceptíveis de impugnação tomadas pela CMVM, em processo de contra-ordenação”.

Desta forma, pode-se falar numa dualidade de jurisdições em relação à actividade desenvolvida pelas autoridades administrativas independentes. Cumpre, por isso, analisar criticamente esta realidade.

3. Posição adoptada

Como refere o Professor Vasco Pereira da Silva[6], mesmo no sistema britânico, em que tradicionalmente se considera que estas autoridades independentes (“tribunals”) desempenham, em simultâneo, funções administrativas e jurisdicionais, vigora o princípio segundo o qual os actos praticados por tais entidades se encontram sempre submetidos a controlo judicial- mediante “judicial review”, que é um meio processual específico do contencioso administrativo, a correr perante um tribunal (“Queen’s Bench of the High Court”) que, na prática, é de competência especializada em questões administrativas, embora num quadro de jurisdição única.

Assim, na medida em que o controlo jurisdicional da actuação destas entidades deve ser feito, entre nós, através da jurisdição administrativa (à luz dos artigos 212.º,n.º 2, e 268.º, n.º 4, da Constituição como já foi referido), não fará qualquer sentido que o legislador português tenha estabelecido, em numerosos casos, que o controlo judicial dos actos administrativos praticados por autoridades administrativas independentes esteja a cargo dos tribunais judiciais (v.g. as decisões da Autoridade da Concorrência).

Para o Professor Vasco Pereira Silva esta dualidade de jurisdições é mesmo passível de suscitar questões de inconstitucionalidade dado os artigos 212/2 e 268º/4 da CRP já referidos.[7]

Ou seja, o controlo das autoridades independentes é feita, actualmente, através de tribunais que, por não serem especializados em matérias administrativas, não estão em condições de proceder a uma fiscalização tão adequada e eficaz como a que deveria ser realizada pelos tribunais administrativos.

Trata-se de uma realidade que tem subjacente um preconceito da jurisdição administrativa que já deveria estar ultrapassado: o de que os Tribunais judiciais protegem melhor o cidadão. Porém, especialmente depois da última reforma, o contencioso administrativo está agora dotado dos meios aptos a concederem uma tutela jurisdicional efectiva, além de possuírem agora uma plena jurisdição.

Desta forma, defendemos a necessidade de uma nova reforma administrativa que coloque toda a actividade das discutidas autoridades independentes sobre a alçada da jurisdição administrativa.

Utilizando a expressão do Professor Vasco Pereira da Silva, podemos afirmar que tal reforma constituirá um passo fundamental em relação ao “ óptimo constitucional e europeu” no que respeita à realização do princípio da protecção plena e efectiva dos direitos dos particulares através dos meios processuais principais, cautelares e executivos[8].

Joaquim Luiz Gomes; nº de aluno: 24405.

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[1] CARLOS BLANCO DE MORAIS, “ As Autoridades Administrativas Independentes na Ordem Jurídica Portuguesa, in Revista da Ordem dos Advogados, ano 61, 2001, Lisboa, pág. 103.

[2] CARLOS BLANCO DE MORAIS, “ As Autoridades Administrativas Independentes na Ordem Jurídica Portuguesa, in Revista da Ordem dos Advogados, ano 61, 2001, Lisboa, pág. 145.

[3] Idem, pág. 145.

[4] José Vieira de Andrade, Os poderes de cognição e de decisão do juiz no quadro do actual processo administrativo de plena jurisdição, Cadernos de Justiça Administrativa, 2013.

[5] Alexandre de Albuquerque/ Pedro de Albuquerque, “ O controlo contencioso da actividade das entidades de regulação económica”, in Regulação e Concorrência, págs. 273 e 274.

[6] Vasco Pereira da Silva, “ Continuando a viagem pela Europa do Direito Administrativo”, in Direito Público sem fronteiras”, págs. 558 e 559.

[7] Vasco Pereira da Silva, “ Continuando a viagem…”, pág.559.

[8] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, pág. 235.

Da Execução das Sentenças: O problema da eliminação dos actos consequentes do acto ilegal

Em muitos casos ocorre que a execução integral da sentença se conclui com a substituição do acto ilegal e na supressão dos seus efeitos positivos e negativos. Contudo, sucede que, em vários casos, pelo facto de terem sido praticados actos administrativos consequentes do acto ilegal, seja necessária uma operação posterior que os remova do ordenamento jurídico. Nestes termos, é preciso apurar, em primeiro lugar, o significado de acto consequente.

Por um lado, sublinhe-se que a categoria dos actos consequentes apenas inclui actos jurídicos. Pela negativa, podemos dizer que qualquer tipo de operação material que consubstancie a materialização de um resultado técnico, em virtude da execução de um determinado acto administrativo, não se concretiza em um acto consequente: pretende-se, resumidamente, afastar desta categoria toda a actividade administrativa não jurídica. 

Por outro outro lado, por força da expressão que lhe é atribuída, não serão consequentes os actos que nenhuma conexão estabeleçam com os actos designados de antecedentes, de tal forma que estes não tenham determinado a prática daqueles e o conteúdo que lhes foi dado. Por fim, como defende FREITAS DO AMARAL, não pode caracterizar-se a conexão entre o acto antecedente e o acto consequente como devendo ser sempre uma relação de causalidade. A especialidade do problema reside na circunstância de o acto antecedente funcionar em relação ao acto consequente como sua causa, de tal modo que sem a prática do primeiro o segundo não teria sido praticado. Essencial, para nós, é que o acto consequente tenha sido praticado em virtude do acto antecedente, visto que que um acto pode ser consequente de outro mesmo que a sua prática fosse possível sem a prática do acto antecedente.

O problema que se levanta a respeito dos actos consequentes é o de saber o que o destino lhes reserva, do ponto de vista jurídico, no caso de o acto antecedente ser anulado. Será que a anulação e repercutirá no acto consequente?

A maioria da doutrina e jurisprudência têm respondido afirmativamente: na verdade, na medida em que os actos consequentes foram praticados em virtude da prática de um acto anterior, de tal modo que, sem este, aquele não teria sido praticado, ou teria, mas não com o conteúdo que lhes foi dado, sem a eliminação dos actos consequentes e dos seus efeitos não é possível efectuar uma reintegração completa da ordem jurídica violada, permanecendo os vestígios consequentes da ilegalidade cometida.

Contra esta forma de abordar o problema, JÈZE refuta com o exemplo. Este autor afirma que a anulação do acto de demissão não implica o desaparecimento do acto de nomeação do sucessor. Para ele, os dois actos são independentes e a legalidade do segundo não depende da legalidade do primeiro: nesta linha de raciocínio, “a demissão do funcionário constitui apenas um motivo, e um motivo não essencial, da nomeação do sucessor”, acrescentando que se deve “dar guarida ao escrúpulo de não perturbar a situação jurídica em que se acha investido um terceiro de boa fé- o sucessor nomeado”.  Também a jurisprudência, designadamente do Conseil d’État, demonstra cautela quanto à possibilidade de a anulação dos actos consequentes ofender os direitos adquiridos de terceiros.

Contra estas objecções denegava MARCELLO CAETANO. Do seu ponto de vista “o acto ilegal está ferido, desde o início, de uma impotência criadora”. Em bom rigor, a existência de uma vaga não constitui simples motivo do acto, mas sim uma condição essencial para a validade da nomeação, não se podendo produzir os efeitos desta quando não haja vaga a prover. Aliás, como frisa o autor, seria de “rudimentar prudência” o não provimento de tais cargos “porquanto anulado o acto de demissão de um funcionário, nulo fica também o acto de nomeação de outro funcionário para a vaga que o primeiro abrira”.  

Não obstante a orientação seguida pelo ilustre professor, que vigorou no CPA de 1991, o mesmo Código já ressalvava a hipótese de haver contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente (art. 132º/2, alínea I) do CPA de 1991). O CPA tornava claro, como observa VIEIRA DE ANDRADE, que o conceito de acto consequente  teria de ser entendido como um conceito material-funcional, devendo excluir-se a generalização indiscriminada da nulidade, que desencadeava consequências arrasadoras, impondo um dever de ponderação de interesses em presença na reconstituição da situação da vida determinada pela anulação do acto administrativo.

Desta forma, passou-se a entender, fundamentalmente, na esteira de raciocínio do Acórdão do STA de 28/1/99, que seriam nulos somente os actos consequentes cuja manutenção na ordem jurídica se traduzisse incompatível com a reconstituição da situação hipotética chamada pela anulação do acto, e os seus efeitos poderiam manter-se face à existência de interesses legítimos de contra-interessados. Na mesma linha, o CPTA, no art. 173º/ 3 e 4, estabelece algumas regras quanto aos actos consequentes , nomeadamente quanto aos actos de reintegração de funcionários.

Trabalho realizado por:

- Miguel Tavares, subturma 5, nº 24263   

Contencioso pré-contratual: análise ao artigo 103º-A CPTA

1. O contencioso pré-contratual


O contencioso pré-contratual provém de raiz europeia, estando intimamente ligado ao princípio da liberdade de circulação de pessoas e bens, ao mesmo tempo que procura colmatar a necessidade de harmonização de legislação ao nível dos Estados-membros. Esta origem veio facilitar e garantir o acesso de todos a uma tutela jurisdicional decorrente da contratação pública[1]. Assim, o contencioso pré-contratual oi transposto pela da Diretiva n.º 89/665/CEE, entretanto alterada pela Diretiva 2007/66/CE, vulgarmente conhecida por “Diretiva Recursos”, transposta para o nosso ordenamento jurídico através do DL n.º 131/2010.

O Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA) dedica um capítulo aos processos urgentes, integrando diversas categorias. A figura aqui consagrada são os “processos principais urgentes”, que se demarcam dos processos principais não urgentes e dos processos não urgentes principais. A grande nuance nestes processos é a sua relevância, nomeadamente o facto de reclamarem uma decisão definitiva pela via judicial num reduzido espaço de tempo, seja pela sua prioridade, seja por determinadas circunstâncias próprias[2]. Nestes processos assume-se a não recorrência a uma providência cautelar por despropósito ou falta de adequação ou até pela ineficácia, para o caso em concreto, de uma mera tutela provisória[3]. Outra característica deste tipo processos, para além de assentarem numa decisão de mérito, é a sua tramitação reduzida (102º nº2 CPTA), embora a sua cognição seja plena - quer isto dizer que, por contraposição às providências cautelares, há aqui um total conhecimento dos factos e matéria a ser discutida, sempre considerando os bens ou interesses a serem protegidos[4].

De entre a figura enunciada, temos o já referido contencioso pré-contratual. Esta figura encontra-se prevista nos artigos 100º e ss do CPTA, assumindo a natureza de uma impugnação urgente relativa a quatro contratos: empreitada, concessão de obras públicas, prestação de serviços e fornecimento de bens[5], por isso, no domínio da contratação pública.


2. 103º-A CPTA
Esta inovação surgiu no ano de 2015, passando agora a ser possível pedir a suspensão de eficácia por mera impugnação do acto de adjudicação. O artigo 103º-A foi uma das alterações ao novo Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA), enquadrando o processo de impugnação de documentos conformadores do procedimento transposto, finalmente, pelo DL n.º 214-G/2015, conforme referido no respectivo preâmbulo. A grande especificidade inovatória deste regime centra-se na contextualização com o regime anterior. Na verdade, antigamente, o Autor era obrigado a intentar uma acção a título principal e, caso precisasse, por motivos urgentes, de suspender os efeitos, teria também de se diligenciar no sentido de um procedimento cautelar, conforme estabelecido nos artigos 128º e ss do CPTA. Esta inovação acarretou, sem margem de dúvidas, uma mais-valia para o particular, na medida em que simplificou o processo e tornou-o mais apto e menos burocrático, conforme teremos oportunidade de demonstrar. A justificação da sua inserção no regime português prende-se, por um lado, com a urgência de impedir a procedência de actos de adjudicação ilegais e, por outro, por razões de interesse público[6], nomeadamente a preocupação com situações de défice ao nível da tutela jurisdicional dos participantes em procedimentos de contratação pública, como propostas que tenham sido invalidamente preteridas. A referida inserção veio, também, salvaguardar situações que “tendiam a tornar material ou juridicamente irreversíveis as infrações ao direito da contratação pública no plano da reparação natural, i.e., impedindo a reconstituição da situação jurídico-procedimental existente antes de praticadas tais infrações”[7].

Tendo em conta a respectiva norma, podemos retirar duas ilações: a instauração da petição inicial tem o prazo de um mês[8], sendo que este prazo vale tanto para a impugnação de actos anuláveis de actos nulos[9], tendo um leque vasto de aplicação do efeito suspensivo automático; e o ponto de partida da aplicação deste regime é um requerimento processual

Numa primeira abordagem, surge uma questão: a partir de que momento se começam a verificar os efeitos? E a partir de que momento cessam? De acordo com Pedro Melo/ Maria Ataíde Cordeiro, tendo em conta que nada nos é dito, a suspensão deve ter início, assim como no artigo 128º do CPTA, no momento em que a entidade demandada e os contrainteressados tiverem conhecimento da propositura da acção - no fundo, com o acto de citação deve funcionar a suspensão automática dos efeitos do acto de adjudicação. Nada fará mais sentido do que o conhecimento oficial da outra parte.

Por outro lado, não podemos deixar de reparar no nº 2 do artigo 103º-A. Neste regime temos uma grande nuance face ao regime das providências cautelares, uma vez que é dada a permissão ao contrainteressados (57º) ou à entidade demandada de fazer cessar estes efeitos, provando que estaria em causa uma medida em que seria gravemente prejudicial para o interesse público segundo critério aplicável à tutela cautelar (120º nº2). Conforme referem Pedro Melo/ Maria Ataíde Cordeiro, pretendia o legislador alargar o âmbito subjectivo, para efeitos de levantamento do efeito suspensivo – por outras palavras, pretendia-se dar espaço aos contrainteressados para se pronunciarem, sempre no domínio do que seja gravemente prejudicial para o interesse público e de outros interesses envolvidos susceptíveis de serem lesados de forma desproporcionada, tendo sido entendido que se exige que o dano seja maior que o revelado para a entidade adjudicante. Este regime, mais uma vez, permite o demandante responder (103ºA nº3), tendo o juiz que proferir a decisão no espaço de dez dias[10]. Cabe-nos referir que a figura do levantamento implica que a parte que alega a sua aplicação tem o ónus de provar (342.º, n.º 1, do Código Civil, 3.º, n.º 1, 5.º, n.º 1, 293.º, n.º 1, 410.º, 414.º do Código de Processo Civil e, em especial, o artigo 103.º-A, n.º 2, do CPTA)[11]. Outra diferença marcada em contraposição com as tutelas cautelares é a possibilidade de decisão do juiz, para efeitos de procedência ou não da pretensão de uma ou outra parte, desde que em função dos critérios estabelecidos (103ºA nº2 e 120º nº2, assim como 103ºA nº4), sendo que a falta de prova origina a improcedência da acção[12].

Cabe-nos também colocar uma questão que tem dividido a doutrina. Fará sentido manter o respectivo procedimento cautelar quando se propugna pela suspensão automática do efeito? A tendência de parte da doutrina[13] vai no sentido da eliminação dos efeitos do respectivo procedimento cautelar por desnecessidade. Esta sensibilidade defende que os articulados da Petição Inicial são semelhantes aos do requerimento cautelar, pelo que nenhum interessado vai lançar mão num processo cautelar, quando pela acção principal conseguirá os mesmos efeitos, e ainda suportando os respectivos custos, quando pode obter o mesmo resultado através da acção principal, que tem de ser proposta no prazo de um mês. Como se pode constatar, mais uma vez, torna-se bastante residual a aplicação do regime da providência cautelar, restringindo-se aos casos em que não se encontra fora do âmbito de aplicação do artigo 103º-A.

Comparativamente, temos por outro lado o artigo 103º-B: falamos da impugnação de um acto relativo à formação do contrato, em que o demandante não beneficia do efeito suspensivo automático do prazo, mas unicamente a possibilidade de adopção de medidas provisórias. Trata-se de uma tutela cautelar especial no âmbito do contencioso pré-contratual. Também esta é definida com base numa ponderação de interesses em tudo, de forma idêntica ao consagrado no artigo 132º nº4 CPTA. Este regime, restritivamente, acaba por sujeitar todos os que caibam deste âmbito à sua aplicação, uma vez que a aplicação alternativa do processo cautelar é apenas possível nos casos em que não cabe dentro deste artigo[14]. Questiona-se uma eventual desprotecção das partes durante a formação dos contratos, como a impugnação de uma não candidatura ou de não decisão[15], uma vez que a possibilidade de recorrer a medidas provisórias não se constata como célere, visto que não há prazo definido para efeitos de decisão.

3. Conclusão

Tal como foi referido, a importância deste artigo reside na sua comparação histórica. Previamente à inserção deste artigo, para haver a suspensão de eficácia dos actos teria o autor que propor uma acção principal, assim como uma providência cautelar. A margem de simplificação conferida, assim como a protecção dada, adicionando uma maior abrangência, contextualizando os contrainteressados, bem como o alcançado ao nível do contraditório, veio contribuir para uma necessidade urgente do Contencioso Administrativo. Não obstante a importância em sede de legislação Europeia, cabe-nos questionar o âmbito de protecção conferido pelo artigo 103-A do CPTA, comparativamente ao 103º-B caracteristicamente restritivo à sua aplicação material, não prevê a possibilidade de suspensão dos efeitos em matérias que possam ser consideradas de dada urgência em que não seja tolerável ou suposto esperar pelas medidas provisórias.

Catarina Pimenta
nº 24465

[1] http://www.fd.uc.pt/cedipre/publicacoes/online/public_6.pdf

[2] “A justiça administrativa: lições” - José Carlos Vieira de Andrade. - 10ª ed. - Coimbra : Almedina, 2009

[3] “A justiça administrativa: lições” - José Carlos Vieira de Andrade. - 10ª ed. - Coimbra : Almedina, 2009

[4] “A justiça administrativa: lições” - José Carlos Vieira de Andrade. - 10ª ed. - Coimbra : Almedina, 2009

[5] A justiça administrativa: lições” - José Carlos Vieira de Andrade. - 10ª ed. - Coimbra : Almedina, 2009

[6]Duarte Rodrigues Silva -“ O levantamento do efeito suspensivo automático no contencioso pré-contratual” disponível em:  http://www.servulo.com/xms/files/00_SITE_NOVO/01_CONHECIMENTO/03_CADERNOS/2016/Pub_DRS_Caderno_Servulo_de__Contencioso_Administrativo_e_Arbitragem_NoI.pdf

[7]Duarte Rodrigues Silva -“ O levantamento do efeito suspensivo automático no contencioso pré-contratual” disponível em:  http://www.servulo.com/xms/files/00_SITE_NOVO/01_CONHECIMENTO/03_CADERNOS/2016/Pub_DRS_Caderno_Servulo_de__Contencioso_Administrativo_e_Arbitragem_NoI.pdf

[8] Questão não consensual tanto na doutrina e jurisprudência,

[9] http://e-publica.pt/providenciacautelar.html

[10] "Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA" - Coordenação Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, AAFDL EDITORA, 2016, pp. 667-674

[11]Duarte Rodrigues Silva -“ O levantamento do efeito suspensivo automático no contencioso pré-contratual” disponível em:
http://www.servulo.com/xms/files/00_SITE_NOVO/01_CONHECIMENTO/03_CADERNOS/2016/Pub_DRS_Caderno_Servulo_de__Contencioso_Administrativo_e_Arbitragem_NoI.pdf - como refere, há ainda esta contraposição com a tutela cautelar cuja falta de prova, não obsta à procedência.

[12] "Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA" - Coordenação Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, AAFDL EDITORA, 2016, pp. 667-674

[13] Neste sentido, Margarida Olazabal Cabral.

[14] “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA” - Coordenação Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, AAFDL EDITORA, 2016, pp. 667-674


[15] “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA” - Coordenação Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, AAFDL EDITORA, 2016, pp. 667-674

Ac. Tribunal Central Administrativo, Proc. 13349/16, 16-06-2016, disponível em: http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/4b712bad91c76d4080257fdc002c527a?OpenDocument

A (in)tempestividade para impugnação do acto administrativo

           Em seio de contencioso administrativo a impugnação de actos administrativos constitui matéria de enorme relevância, uma vez que consubstancia um meio de tutela eficaz.

 A matéria de impugnação de actos anuláveis vem prevista entre os artigos 51º e 60º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA).

Em primeiro lugar, antes de iniciar esta pequena resenha, cabe destrinçar actos anuláveis de actos nulos.

            O regime dos actos nulos vem regulado no artigo 161º do Código de Procedimento Administrativo. O artigo faz uma enumeração graciosa dos casos em que o acto é classificado como nulo. Nas palavras de MARCELO REBELO DE SOUSA o acto é nulo quando o vício de violação da lei e, assim, aquele em que incorrem os actos administrativos que desrespeitem requisitos de legalidade relativos aos pressupostos de facto, ao objecto e ao conteúdo[1]. O acto nulo, o qual não configura figura central deste trabalho. Este pode ser anulado por qualquer um a qualquer momento. Por tal, não se coloca a questão da tempestividade da acção nesta categoria de actos, não cabendo aqui a análise dos mesmos. Deste modo se conclui que o presente trabalho se dobra apenas sobre os actos anuláveis.

Assim, feita esta delimitação material, falta-nos uma outra questão prévia, que corresponde à classificação daquilo que é considerado um ato impugnável. Para nos elucidar, as palavras do ilustre Professor VASCO PEREIRA DA SILVA impugnáveis são todos os actos administrativos que, em razão da sua “situação”, sejam susceptíveis de provocar uma lesão ou de afectar imediatamente posições subjectivas de particulares[2]. Esta caracterização parte, como nos explica VIEIRA DE ANDRADE, de um conceito material de acto administrativo[3].

            O prazo para a impugnação de actos administrativos anuláveis conhece dois termos.

            O primeiro concerne ao artigo 58º/1 a) CPTA, e diz respeito ao prazo que o Ministério Público detém para intentar a acção. Este prazo é, como infra se verá, bastante mais amplo que o prazo dado aos particulares. Tal particularidade justifica-se pois o Ministério Público tem, em sede de Contencioso Administrativo, uma posição protegida e primordial por ser a este que compete a defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos e dos interesses públicos especialmente relevantes[4].

            O segundo diz respeito ao prazo que os particulares têm. Diz-nos o artigo 58º/1 b) CPTA que o mesmo é de 3 meses. Como se vê, bastante mais curto que aquele que é dado ao Ministério Público. No entanto, contém uma especificidade, este prazo pode ser prolongado nos casos previstos do artigo 58º/3 CPTA.

            Esta prorrogação do prazo constitui um princípio do favorecimento do processo que constitui uma concretização do princípio constitucional do acesso efectivo à justiça administrativa.[5]

            Agora que foram demonstradas as partes gerais do tema, cabe atentar nas partes específicas, ou seja, no prazo enquanto tal. O prazo consubstancia o fim do período de tempo concedido para a execução da acção.

            Comecemos pelo termo inicial, o prazo só começa a correr quando o acto produz efeitos. Para os destinatários o prazo apenas começa a contar a partir da notificação do interessado. Qualquer um destes casos privilegia o conhecimento do acto para que a acção possa ter lugar o que, em nossa opinião, não deixa de ser louvar pois não se pode exigir que um prazo comece a correr sem que a parte tenha conhecimento da existência do próprio acto.

            Note-se que, como tudo no campo do Direito, esta notificação ou publicação pode sofrer de algum vício. Assim, se as mesmas não derem a conhecer o sentido da decisão, causa a inoponibilidade do acto e, portanto, obsta ao início da contagem do prazo de impugnação. Por outro lado, quando falte a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, permite requerimento para informação e, eventualmente, a intimação judicial respectiva, com os efeitos de interrupção do prazo[6].

            Agora que se demonstrou em que termos se deve começar a contabilizar os prazos para impugnação do acto administrativo anulável, deve-se atentar no modo como o mesmo é contado.

Neste campo, devemos atentar na revisão que ocorreu em 2004, e que fez com que vigorasse até à entrada em vigor das alterações introduzidas em 2015, o regime que previa que a contagem de prazos fosse feita através do Código de Processo Civil[7]. Nas palavras de JOSÉ DUARTE COIMBRA esta alteração causou, à época alguma perturbação[8]. Tal regime previa a existência de uma regra de continuidade dos prazos e de suspensão em férias judiciais.[9]

A reforma de 2015 veio acabar com este regime, chamando à colação, o regime que vigorava antes de 2004 ou seja, aquele pelo qual se contava os prazos tendo em conta o disposto no Código Civil (CC). Quer isto dizer, que vigora hoje no contencioso administrativo português a regra do artigo 279º CC, voltando-se à ideia de que os prazos de impugnação devem ser contados como prazos substantivos[10]. Assim, por exemplo, o prazo não suspende em período de férias judiciais.

Defende JOSÉ DUARTE COIMBRA, citando o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, que a regra posterior a 2004 se devia manter, considerando o regresso neste campo dispensável. Acrescentando ainda que, ao contrário do que se invoca na exposição de motivos, as razões de “segurança-jurídica” apontam, indiscutivelmente, para a conveniência da manutenção da solução actual[11] (a anterior a 2015).

Na nossa opinião, não se percebe esta alteração uma vez que torna mais onerosa a posição do particular, frustrando o intuito que presidiu a esta renovação, o de aproximar mais o regime do CPTA ao do CPC.

Por fim, recorde-se, que a impugnação de um acto administrativo, em regra, não suspende automaticamente a eficácia do acto, a mesma só se verifica nos casos excepcionais previstos na lei[12].

Débora Mestre Cabo nº24222

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[1] DE SOUSA, Marcelo Rebelo, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2º Edição, 2009, página 166.

[2] DA SILVA, Vasco Pereira, O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2º Edição, Almedina 2013 página 338.

[3][3] DE ANDRADE, José Carlos Vieira, Justiça Administrativa- Lições, Almedina, 2014,página 187.

[4] Letra do artigo 58º/2 CPTA.

[5] Ac. TCASul de 02/06/2005 António Coelho da Cunha

[6] DE ANDRADE, José Carlos Vieira, Justiça Administrativa- Lições, Almedina, 2014, página 202

[7] No que hoje corresponderia ao artigo 138º CPC

[8] COIMBRA, José Duarte, in O Anteprojecto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em Debate, AAFDL, Lisboa, 2014

[9] Idem.

[10] Idem.

[11] Idem.

[12] DE ANDRADE, José Carlos Vieira, Justiça Administrativa- Lições, Almedina, 2014,página 200.