Comentário ao acórdão do STA, processo 01080/15 de 19-05-2016
No acórdão em análise, A, autor, moveu, em 2010, uma ação administrativa contra o estado, no TAF de Leiria, impugnando o ato praticado pelo órgão de gestão do programa operacional temático fatores de competitividade - no âmbito da sua candidatura ao Sistema de Incentivos à Inovação dos Operadores Inseridos na Programática de Desenvolvimento - que decidiu a sua inegibilidade cuja anulação requer e também a condenação do Estado Português a reconhecer a demandante como elegível para o “Programa Operacional Fatores de Competitividade relativo ao Aviso de Concurso 19/2008 SI Inovação (Geral)”. No entanto, o TAF Leiria, julgou verificada a exceção dilatória insuprível da ilegitimidade processual passiva do demandado Estado português e, nessa medida, absolveu o Estado da instância. A requereu a revogação dessa decisão e que a mesma fosse substituída por outra, que a convidasse a aperfeiçoar o seu articulado ou que julgasse a ação regularmente proposta nos termos e para efeitos do disposto no art.º 10º, nº 4 do CPTA. Contudo, o TAF de Leiria proferiu acórdão confirmando “os fundamentos e o dispositivo da decisão sob reclamação”. Desta forma, A interpôs recurso para o TCAS (art. 140º, 143º, nº1 e 144º do CPTA). Admitido o recurso, o TCAS apesar de manter a decisão recorrida entendeu que o estado não tinha personalidade judiciária nesta ação, uma vez que o que estaria em causa era saber quem detém personalidade judiciária (no caso, o estado ou o ministério, tendo em conta que órgão de gestão do programa é uma estrutura temporária do ministério da economia) e não um problema de legitimidade passiva. Desta forma, a recorrente interpõe recurso para o STA, ao abrigo do art. 150° CPTA, considerando este que não havia um problema de personalidade judiciária do estado, mas sim de legitimidade passiva e que, nos termos do art. 88° CPTA e, de acordo com principio in dúbio pro actione, não havia impedimento ao convite à correção e aperfeiçoamento da petição. Nessa medida, o STA determina a baixa dos autos ao TAF, devendo aí ser proferido despacho que convide a recorrente a aperfeiçoar a sua petição inicial.
Começo por referir que, de acordo com o art. 15° n°2 do DL 214-G/2015 de 2 de Outubro, as alterações introduzidas ao CPTA por esse DL só se aplicam aos processos administrativos que se iniciem após 2015-12-01, pelo que o acórdão em análise refere-se ao CPTA sem as referidas alterações.
Quanto à decisão da segunda instância, não é de considerar admissível, uma vez que estamos perante um problema de legitimidade passiva e não de personalidade/ capacidade judiciária do Estado.
Até 2015, os pressupostos de personalidade e capacidade não eram objeto de regime próprio no CPTA. Introduziu-se então, de modo a colmatar a lacuna, o art. 8°-A. Desta forma, a personalidade e a capacidade judiciárias consistem na suscetibilidade de ser parte e de estar por si em juízo e coincidem com a personalidade e capacidade jurídicas. No entanto, o art.10°/2 estabelece que, no caso do estado, em ações ou omissões de órgãos integrados nos respetivos ministérios a parte demandada é o ministério a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados. Esta solução implica atribuição de personalidade e capacidade judiciária aos ministérios apesar de não terem personalidade nem capacidade jurídica. Ou seja, estabelece o art. 8°-A n°3 que os ministérios têm personalidade e capacidade judiciária apenas nos processos em que tenham legitimidade. Quando não tenham legitimidade não tem personalidade e capacidade judiciária. Quanto ao Estado, este artigo 10º nº2 ao atribuir personalidade judiciária implícita aos ministérios, pelo facto de determinar que são as entidades a demandar, não está a retirar personalidade judiciária ao Estado, mas tão só a retirar-lhe a legitimidade para ser demandado. O objetivo do artigo 10° n°2 é a extensão da personalidade/capacidade judiciária dos ministérios e por inerência a sua legitimidade e não a diminuição de qualidades do sujeito como a amputação da sua personalidade judiciária. Isto é, e como considerou o STA, não é pelo facto de o Estado ser considerado parte ilegítima por não ser a parte passiva para este tipo de ações, que o preceito lhe está a retirar a sua personalidade judiciária. O estado tem personalidade jurídica e consequentemente personalidade judiciária, apenas carece de legitimidade passiva no que diz respeito a litígios relativos a atos ou omissões praticados pelos respetivos órgãos dos seus ministérios. Cabe referir que tanto na redação atual como na antiga, a parte demandada deveria ser o ministério a que se reporta a ação ou omissão do órgão integrado no respetivo ministério e não o próprio órgão ou o estado.
Acrescenta-se que quanto ao objeto do processo que se define por referência à pretensão do autor, identificada pelo pedido e causa de pedir que por ele foram deduzidos, o autor pretendia que fosse anulada a decisão que determinava a sua inegibilidade para o programa operacional fatores de competitividade e a reconhecer a demandante como elegível. Estamos nesta medida, perante uma cumulação de pedidos admitida nos termos do art. 4°, mais concretamente no n°2 alínea e). No caso concreto, tem influência tendo em conta que, nos termos do art. 10°/2, o pedido principal deveria ser deduzido contra um ministério, sendo que, o n° 7 do mesmo artigo, se reconhece legitimidade passiva ao ministério em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados.
Relativamente ao facto do autor considerar que a ação se deveria considerar regularmente proposta, o art. 10°/4 dispunha que “4 - O disposto nos dois números anteriores não obsta a que se considere regularmente proposta a ação quando na petição tenha sido indicado como parte demandada o órgão que praticou o ato impugnado ou perante o qual tinha sido formulada a pretensão do interessado, considerando-se, nesse caso, a ação proposta contra a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, contra o ministério a que o órgão pertence.”. Ora, atualmente, cabe esclarecer que o n°5 do art. 8°-A faz referência ao art. 10°/4, e de acordo com este artigo, considera-se regularmente proposta a ação que devendo ser intentada contra um ministério seja intentada contra um órgão desse ministério. Neste caso, o referido preceito sana ele próprio a irregularidade ocorrida. Visa-se facilitar as dificuldades da identificação do autor do ato e fazer valer o conhecimento de mérito sobre questões de mera forma realçando o principio pro actione – art. 7°. Retira-se que os artigos não diferem quanto ao seu conteúdo apesar de possuírem redações diferentes. Portanto, no caso em análise, uma vez que o autor não constituiu como réu o órgão pertencente ao ministério (órgão de gestão do programa operacional temático fatores de competitividade), moveu, por sua vez, ação contra o Estado, não deve considerar-se regularmente proposta a ação. No entanto, o STA considera que houve erro na decisão de 1ª instância ao enquadrar a questão no âmbito da legitimidade e posteriormente não admitir a supribilidade da mesma, até porque “sempre que se diga que a referência no petitório à entidade a demandar nos seguintes termos “b) Condenado o Estado Português (Órgão de Gestão do Programa Operacional Fatores de Competitividade) a reconhecer...” significa que também se devia considerar que a ação foi interposta contra o órgão autor do ato e, nessa medida deveria funcionar a previsão do art. 10º nº 4 do CPTA.”. Argumenta que o artigo 10º têm uma grande amplitude na correção de situações de ilegitimidade e é precisamente uma extensão do princípio pro actione que visa fazer prevalecer o conhecimento do mérito sobre os obstáculos formais.
No que diz respeito à admissibilidade de suprimento da exceção dilatória, a argumentação do STA é a seguinte: face ao art. 88º do CPTA, a questão do suprimento da legitimidade passiva singular no âmbito do CPC e do CPTA é diversa. De acordo com as regras do Código de Processo Civil, só é suprível a exceção de ilegitimidade passiva no caso de preterição de litisconsórcio necessário, ilegitimidade passiva plural, e não no caso de ilegitimidade passiva singular. O que já não acontece no CPTA onde, como resulta dos arts. 88º, n.º 2, e 89º, n.º 1, alíneas d) e f) se admite o suprimento da ilegitimidade passiva singular, autonomizando a ilegitimidade do demandado (no singular) da situação, também suscetível de ser suprida, de falta de indicação dos contra-interessados, situação de ilegitimidade passiva plural. Entendeu, desta forma, que não havia impedimento ao convite à correção e aperfeiçoamento da petição nos termos do art. 88º do CPTA e 89 n°1 f) e d) e de acordo com o princípio in dubio pro actione expresso no artigo 7.° do CPTA de onde se retira que em caso de dúvida a interpretação jurídica deve favorecer a emissão de pronúncia de mérito, em nome da tutela jurisdicional efetiva (art. 20.°, n.ºs 4 e 5, da CRP). Acrescenta que, por força do art. 88.º do CPTA, impunha-se ao julgador, em sede do dever de conhecer obrigatoriamente de todas as questões que obstem ao conhecimento do objeto do processo, e do princípio da cooperação processual (arts. 8.º CPTA e 265.º CPC/07 - atuais arts. 06.º e 411.º do CPC/2013], a existência de um dever de providenciar pela prévia correção dos articulados e do suprimento das exceções dilatórias.
Os artigos relativamente ao suprimento de exceções dilatórias também foram alvo de novas redações e encontram-se atualmente nos arts. 87 e SS. Nos termos do art. 87° o processo é concluso ao juiz no termo dos articulados, cujo conteúdo lhe cumpre analisar. Este artigo prevê a possibilidade de ser necessário proferir despacho pré saneador, procurando providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias (ilegitimidade constitui uma exceção dilatória – art. 89°/4 e)). No despacho de aperfeiçoamento, o juiz fixa um prazo para o suprimento do vício – art. 87°/2 –, no entanto, caso o vicio não seja suprido dentro do prazo há lugar a absolvição da instância. Cabe ainda esclarece que, caso o juiz determine absolvição da instância sem ter previamente emitido despacho de aperfeiçoamento, o art. 87° n°8 admite que o autor apresente nova petição na qual observe as prescrições em falta dispondo para o efeito de um prazo de 15 dias contado desde a data da notificação da decisão. Ou seja, de acordo com o regime em vigor e considerando igualmente o princípio pro actione (art. 7°) e o princípio da cooperação processual vigente no art. 8°, conduz-nos igualmente à decisão proferida pelo STA. Em suma, os artigos em análise não foram alvo de alterações de fundo, no entanto, o CPTA passou a consagrar um leque de exceções dilatórias (art. 87°/1 a) ex vi 89/4).
No seguimento do entendimento do STA, veja-se o acórdão do tribunal central administrativo norte, processo 00442/13.1BEPNF de 23-01-2015. Resumidamente, o acórdão estabelece que tem sido entendimento generalizado que, ao contrário do que sucede com a legitimidade plural (litisconsórcio necessário ativo ou passivo), em que a exceção é sempre suprível, nos casos de ilegitimidade singular ativa ou passiva, a exceção é insuprível, por força do disposto nos artigos 288.º/1-d) e 493.º/2 do CPC, correspondentes aos atuais artigos 278.º/1-d) e 576.º/2 do CPC/2013. Foi precisamente com base neste regime do processo civil, aplicado subsidiariamente por força do artigo 1.º do CPTA, que o tribunal a quo julgou verificada a ilegitimidade do R. e determinou, em consequência, a sua absolvição da instância. No entanto, as regras do processo civil em matéria de ilegitimidade passiva não podem ser transpostas para o processo administrativo. Primeiro, porque o disposto na lei de processo civil apenas é aplicável supletivamente ao processo nos tribunais administrativos (artigo 1.º do CPTA) e a ação administrativa especial (como era o caso em análise) segue a tramitação regulada no Capítulo III do Título III CPTA, pelo que deve-se apurar primeiro se no CPTA existem regras próprias que regulem diretamente a questão em apreço. Segundo, porque a relação entre a parte e o objeto do processo assume, no caso das entidades públicas demandadas (legitimidade passiva), contornos diversos dos que estão subjacentes ao regime da ilegitimidade no processo civil: enquanto que no mundo das pessoas jurídicas privadas a regra é a total separação das esferas jurídicas, correspondentes a distintos centros de imputação de direitos e deveres, já relativamente às pessoas coletivas públicas predomina a complexidade da organização administrativa: não é raro que no âmbito do mesmo departamento do Estado (Ministério) proliferem entidades com competências próximas e interligadas, algumas dotadas de personalidade jurídica outras constituindo meros órgãos ou entes não personificados; e é frequente que numa mesma relação material controvertida intervenham várias entidades públicas, com ou sem personalidade jurídica, mas todas com personalidade judiciária Ora, à luz das normas dos artigos 88.º/1/2 e 89.º/4 do CPTA não pode afirmar-se que no contencioso administrativo a ilegitimidade (singular) do demandado é insanável e que tem sempre como consequência necessária a absolvição da instância. Pelo menos, o juiz deve previamente exercer o seu poder/dever de convidar ao aperfeiçoamento da petição. É certo que, quando ocorra absolvição da instância sem prévia emissão de despacho de aperfeiçoamento, o autor tem a faculdade de, no prazo de 15 dias, apresentar nova petição, a qual se considera apresentada na data em que tinha sido a primeira (artigo 89.º/2). Porém, por força dos princípios da promoção do acesso à justiça (in dubio pro actione), do aproveitamento dos atos e da economia processual, justifica-se convidar ao aperfeiçoamento da petição quando, nomeadamente, o único erro verificado respeite à identificação da entidade pública demandada. Embora a sanação desse obstáculo obrigue à repetição do ato de citação, não deixa de constituir a mesma pretensão, com o mesmo pedido e causa de pedir, permitindo o aproveitamento da petição inicial com a correção do demandado e permitindo aproveitar os atos de distribuição e de autuação do processo. Este entendimento não é novo. Igualmente versando situações de errada identificação da entidade pública demandada, alguma jurisprudência tem entendido que tal obstáculo é suprível e que o tribunal deve proferir despacho que convide ao aperfeiçoamento da petição – v., entre outros, os Acórdãos do TCAN, de 25.05.2012, P. 01505/09.3BEBRG; e de 28.02.2014, P. 01788/09.9BEBRG; e os Acórdãos do TCAS, de 08.05.2008, P. 01509/06; e de 22.04.2010, P. 05901/10. Também a doutrina, nomeadamente, Mário Esteves de Oliveira, Rodrigo Esteves de Oliveira, Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, se têm pronunciado no sentido de a ilegitimidade do demandado dar lugar à aplicação do regime dos artigos 88.º e 89.º do CPTA e constituir situação passível de suprimento ou correção através de convite ao aperfeiçoamento. O mesmo deve valer atualmente, apesar das redações dos artigos terem sido objeto de alteração que, todavia, não constituem alterações significativas.
Bibliografia:
Acórdão do STA, processo 01080/15 de 19-05-2016;
Acórdão do STA, processo 01080/15 de 19-05-2016;
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, processo 00442/13.1BEPNF de 23-01-2015;
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, processo 03154/12.0BEPRT de 20-05-2016;
Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, 2016;
Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição, 2007;
Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, I, 2004;
O princípio pro actione e o âmbito da cognição no recurso de revista, comentário de José Manuel Sérvulo Correia, Cadernos de Justiça Administrativa, estudos vários, volume II, 1998/2004;
Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, 2013.
Soraia Pereira
N°24124
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