I- Breve enquadramento
O Direito de ação popular surgiu, a par de grande parte dos restantes institutos de Direito Privado, no Direito Romano. Este visava a tutela dos interesses dos particulares, e denominava-se de “actio popularis”. Esta ação conferia a qualquer cidadão, atendendo a determinadas situações, legitimidade para instaurar processos de forma a tutelar interesses públicos. Com o regime feudal, esta viria a desaparecer. Foi com o liberalismo que ela viria a surgir com uma faceta de ação corretiva, que visava fiscalizar a legalidade dos atos da Administração Pública1. Podemos definir esta figura como traduzindo-se “(…) num alargamento da legitimidade ativa a todos os cidadãos, independentemente do seu interesse individual ou da sua relação específica com os bens ou interesses em conta (…)”2.
O direito de ação popular é reconhecido constitucionalmente. Está tutelado no Capítulo II da Constituição da República Portuguesa, relativo a direitos, liberdades e garantias de participação política, no seu artigo 52º, nº 33.
MARIANA SOTTO MAIOR qualifica-o como um “(…) meio de participação e intervenção democrática dos cidadãos na vida pública, de fiscalização da legalidade, de defesa dos interesses das coletividades e de educação e formação cívica de todos4.”
II- Legitimidade ativa
Ora, depois de avançarmos que a ação popular consiste num modo de participação política dos cidadãos, que assim podem contribuir para a fiscalidade da atividade administrativa. É necessário procurar entender de que forma é que se pode recorrer a este mecanismo de defesa.
Diz-nos o nº1 do art. 9º do CPTA que é parte legítima na ação o Autor que alegue ser parte na relação material controvertida. Contudo, o nº2 prevê, nas palavras de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA5, um alargamento da legitimidade processual ativa a quem não alegue ser parte em determinada relação controvertida que pretenda interpor em juízo. Assim, permite-se a qualquer pessoa, associações ou fundações, autarquias locais e Ministério Público, que participem em ações principais ou cautelares nas quais não têm interesse pessoal, sempre que esteja em causa a defesa de valores constitucionalmente protegidos, nomeadamente, saúde pública, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural, e bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, bem como que promovam a execução das correspondentes decisões jurisdicionais.
Assim, entende aquele mesmo Autor6 que este art. 9º, nº2 CPTA tem um duplo alcance: i) o de dar expressão no âmbito do contencioso administrativo ao direito fundamental de participação política, direito constitucionalmente protegido pelo art. 52º, nº3 CRP; tendo o auxílio da Lei nº. 83/95 de 31/8, para onde remete de forma a estipular os termos do seu exercício; ii) atribuir ao Ministério Público e às autarquias locais um poder para também elas terem legitimidade para intentar ações de defesa de tais bens constitucionalmente protegidos.
III- A natureza processual da ação popular
Tal como se pode inferir do que foi dito, não só a Constituição da República Portuguesa e o CPTA regulam as ações populares. O nº2 do art. 9º CPTA ao referir que a proposição das ações se faz “nos termos da lei”, está por sua vez a remeter para a Lei nº. 83/95 de 31/8. Será esta que fixará os termos e os limites de tal mecanismo, tanto a nível de densificação da legitimidade ativa como dos meios processuais. Quanto a esta última questão, discute-se em sede doutrinal e jurisprudencial se a ação popular constitui um mero alargamento da legitimidade passiva ou se de facto constitui um meio processual autónomo.
Defendendo a primeira posição temos jurisprudência mais antiga, como é o caso do Acórdão do Tribunal Central Administrativo (1.ª Secção) de 13.5.1999; bem como o Acordão do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto de 31.10.2000, que invoca o princípio da tipicidade em matéria de ações administrativas para justificar tal posição; entendendo estarmos apenas perante um direito conferido aos cidadãos, pelo simples facto de o serem, e que será exercido através dos meios processuais já existentes. Posteriormente, e noutro sentido, ditou o Acórdão do Tribunal Central Administrativo (1.ª Secção) de 8.3.20017, que este princípio da tipicidade, apesar de ainda ter de ser respeitado, já não pode significar um sistema fechado de meios processuais e administrativos, e que, a ação popular “(…) constitui ela própria um meio processual a se, com regras de tramitação especial8.”
Parece-nos que a melhor solução é aquela avançada por LUÍS FÁBRICA9. Este apoiando-se no teor do art. 12º da Lei n.º 83/95, de 31/810, entende que a ação popular deverá ser entendida como um direito; direito esse que recorre a meios processuais, postos à disponibilidade do cidadão pelo legislador, para poder ser exercido.11
IV- Legitimidade ativa e interesses tutelados
O legislador no art. 52º, nº3 da CRP, e nos arts. 13º ss da Lei n.º 83/95, de 31/8 procura concretizar os interesses que poderão ser tutelados na ação popular. Contudo, surge um problema que a Doutrina tem procura solucionar: o modo de articulação da qualificação dos interesses tutelados com a legitimidade do autor em nome individual.12 Assim, tem-se avançado, com uma dicotomia de interesses: por um lado estão os interesses difusos em sentido próprio/estrito; por outro estarão os interesses individuais homogéneos. 13
- A tutela dos interesses difusos em sentido estrito é operada por quem não foi afetado nos seus direitos ou interesses individuais, e, portanto, atua em nome da comunidade a que pertence; esta sim é a verdadeira titular do bem lesado… atua então em defesa do próprio bem14. Podendo nesta hipótese nem existir dano para ninguém em específico. Interesses difusos, são assim: “Situações jurídicas materiais insuscetíveis de uma apropriação individual. A sua titularidade revela-se indivisível. A sua dimensão é irredutivelmente supraindividual15.” A posição de cada um no interesse comum pode aqui ser defendida individualmente.
- Quanto aos interesses individuais homogéneos, a sua tutela ocorre quando há uma generalidade de pessoas que vê os seus interesses ou direitos individuais serem ofendidos por um determinado acontecimento; existe uma lesão homogénea de um grupo de pessoas e não uma lesão individual. O autor poderá assim ser um desses mesmos lesados. Estão assim aqui em causa lesões individuais, mas que, por terem uma origem comum deverão ser tuteladas de forma coletiva16.
Posto isto, cabe-nos então concluir que, apesar da discussão em torno da admissibilidade da ação popular quanto a interesses difusos em sentido estrito17 deve entender-se que o art. 9º, nº2 CPTA ao alargar a legitimidade ativa, não pareceu exigir qualquer elemento de conexão entre o indivíduo e o bem a tutelar, nomeadamente um interesse passível de apropriação individual. Assim, o único elemento determinante para se considerar admissível a tutela de direitos da coletividade, terá de ser o facto de ser cidadão.18
“(…) Os interesses difusos são inúmeros e não susceptíveis de qualquer enumeração: neles cabem todos os interesses que podem ser usufruídos por qualquer membro de um grupo ou de uma classe sem afetar o mesmo gozo por qualquer outro membro da mesma categoria. Como se pode depreender desta ampla delimitação, os interesses difusos podem abranger as mais variadas áreas e possuir os mais variados conteúdos, pelo que se pode concluir que qualquer direito fundamental que possua simultaneamente uma dimensão individual e supra-individual é suscetível de ser qualificado como interesse difuso19.”
Podendo contudo, e no seguimento do nos ensina LUÍS FÁBRICA, encontrar-se uma distinção no regime, e, colocando os interesses homogéneos autonomamente face aos difusos em sentido estrito. Assim estes últimos terão de se submeter aos arts. 14º e 15º da Lei n. 83/95 de 31 de Agosto20. (…)”
Filipa Teixeira Diniz, nº23106 (subturma 5)
1 SOTTO MAIOR, Mariana, O Direito de Acção Popular na Constituição da República Portuguesa, in Documentação e Direito Comparado nº 75/76, 1998, p. 247-249
2 FÁBRICA, Luís, A ação popular já não é o que era in Cadernos de Justiça Administrativa, nº38, Março/Abril 2003, Braga, p. 35-54
3 Art. 52º, nº3 CRP: “É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para: a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural; b) Assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais.”
4 SOTTO MAIOR, Mariana, O Direito de Ação Popular na Constituição da República Portuguesa, in Documentação e Direito Comparado nº 75/76, 1998, p. 249
5 AROSO DE ALMEIDA, Mário, Sobre a legitimidade popular no contencioso administrativo português in Cadernos de Justiça Administrativa, nº101, Setembro/Outubro 2013, p. 50
6 AROSO DE ALMEIDA, Mário, Sobre a legitimidade popular no contencioso administrativo português in Cadernos de Justiça Administrativa, nº101, Setembro/Outubro 2013, p. 50
7 Assim como VIEIRA DE ANDRADE, José, A Justiça Administrativa, Lições, Almedina, 3ª edição, p. 123 ss, que inclui expressamente a ação popular administrativa para defesa de interesses difusos dentro das ações especiais
8 Acórdão do Tribunal Central Administrativo (1.ª Secção) de 8.3.2001
9 FÁBRICA, Luís, A ação popular já não é o que era in Cadernos de Justiça Administrativa, nº38, Março/Abril 2003, Braga, p. 52-53
10 Artigo 12.º: Acção popular administrativa e acção popular civil
1 - A ação popular administrativa pode revestir qualquer das formas de processo previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos
11 No mesmo sentido, AROSO DE ALMEIDA, Mário, Sobre a legitimidade popular no contencioso administrativo português in Cadernos de Justiça Administrativa, nº101, Setembro/Outubro 2013, p. 51-52
12 CORREIA, Sérvulo, Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, Lisboa, Lex, 2005, p. 651 ss
13 Criticando tal distinção veja-se, AROSO DE ALMEIDA, Mário, Sobre a legitimidade popular no contencioso administrativo português in Cadernos de Justiça Administrativa, nº101, Setembro/Outubro 2013, p. 52 ss
14 AROSO DE ALMEIDA, Mário, Sobre a legitimidade popular no contencioso administrativo português in Cadernos de Justiça Administrativa, nº101, Setembro/Outubro 2013, p. 52 ss
15 CORREIA, Sérvulo, Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, Lisboa, Lex, 2005, p. 651 ss
16 AROSO DE ALMEIDA, Mário, Sobre a legitimidade popular no contencioso administrativo português in Cadernos de Justiça Administrativa, nº101, Setembro/Outubro 2013, p. 52 ss
17 Veja-se, AROSO DE ALMEIDA, Mário, Sobre a legitimidade popular no contencioso administrativo português in Cadernos de Justiça Administrativa, nº101, Setembro/Outubro 2013, p. 52 ss
18 Art.2º da Lei n. 83/95, de 31/8
19 TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel, A Legitimidade Popular na tutela dos interesses difusos, p. 32
20 FÁBRICA, Luís, A ação popular já não é o que era in Cadernos de Justiça Administrativa, nº38, Março/Abril 2003, Braga, p. 52 ss
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