(Ac. Tribunal Central Administrativo
Norte, Proc. N.º 0049/10.5BECBR, de 15/10/2010)
A
legitimidade e o interesse em agir
são dois pressupostos processuais distintos que, no entanto, têm levantado
alguma controvérsia na jurisprudência por, nem sempre, os tribunais conseguirem
autonomizar as duas figuras, pese embora na doutrina já se encontre definida e
assente a diferença entre dois pressupostos. Assim, pretendo com o presente
tema, expor as diferenças entre os dois pressupostos processuais em apreço
tendo por base a análise de um acórdão do
Tribunal Central Administrativo Norte, Processo N.º 0049/10.5BECBR de
15/10/2010 (José Augusto Araújo Veloso) que versa sobre legitimidade ativa
e interesse em agir e onde é evidente a confusão entre os dois pressupostos (no
caso, por parte do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra. Para isso, irei
iniciar a exposição com um breve enquadramento do acórdão:
O processo em causa opõe um Associação Sindical
(S), em representação do seu associado (A), ao Município da Figueira da Foz. O
autor pretendia obter do tribunal, a anulação do ato impugnado e a condenação
do Município a recolocar A no seu anterior serviço, ou, em alternativa, noutro
serviço que lhe permitisse exercer funções inerentes à sua categoria
profissional (coordenador técnico). O ato administrativo cuja impugnação
contenciosa foi solicitada ao Tribunal foi proferido na sequencia de um
procedimento administrativo iniciado com o requerimento do A, quando este se
encontrava de baixa por doença. Nesse requerimento, referia que “ao retomar o serviço em Abril de
2009, a secção que até aí chefiara deixara de ter espaço próprio não lhe tendo
sido atribuídas as anteriores funções, ou outras, pedindo a sua devolução às
funções e condições de trabalho naquela estrutura, ou em qualquer outra,
enquanto coordenador técnico.”[1]
Importa assinalar que a ação foi intentada a abrigo
do art.º 310, n.º2 do Regime dos Contratos de Trabalho na Função Publica,
aprovado pela Lei 59/2008, de 11 de Setembro, segundo a qual é “reconhecida
às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e
interesses coletivos e para a defesa coletiva dos direitos e interesses
individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem.”
Na referida sentença, o TAF Coimbra absolveu o
Município com fundamento na falta de interesse em agir do sindicato, alegando
que “(…)O autor encontrando-se ausente do serviço, posto que
temporariamente, pediu ao réu que praticasse o ato de o devolver às funções e
condições de trabalho que tinha quando entrou de baixa médica ou que, ao menos,
lhe atribuísse funções e condições de trabalho compatíveis com as suas carreira
e categoria. Tendo o órgão requerido decidido não apreciar aquele requerimento,
pede neste autos que se anule tal decisão e que o réu seja condenado a
atribuir-lhe funções na secção do origem ou noutra, compatíveis com as suas
carreira e categoria. Certamente, ele tem um interesse mediato na procedência
do pedido, que é o de, se e quando retomar o serviço, ter funções, condições de
trabalho determinadas e compatíveis com a sua categoria. Porém não se vê qual o
seu interesse imediato, uma vez que ele não está ao serviço, tal como não se vê
qual o benefício imediato para a sua esfera jurídica numa anulação do ato pelo
qual se decidiu não emitir pronúncia, precisamente porque ele não estava ao
serviço quando apresentou o seu requerimento de 30.08.09 (…).”[2]
O sindicato
interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal
Administrativo e Fiscal de Coimbra.
Para fundamentar a sua posição, e a violação dos
artigos 51º, n,º1 e 55.º, n,º1, al. a) o Sindicato alegou, em suma, que:
1)
O sócio (A) era
titular de uma relação jurídica de emprego público com o Município;
2)
Não era pela
circunstância de se encontrar de baixa por doença que deixava de ter direito ao
exercício daquelas funções, naquela ou em qualquer outra estrutura;
3)
Por
conseguinte, o ato impugnado é direta e imediatamente lesivo da esfera de
direitos e interesses do A.
O Município contra-alegou, com base na seguinte
fundamentação:
1) Não existiu violação das normas em cima
referidas uma vez que não foi negado o pedido formulado pelo A, o que não
aconteceu. Apenas existiu falta de oportunidade em decidir o pedido, uma vez
que o funcionário se encontrava de baixa e, que por conseguinte a circunstância
de não se conhecer a data exata do seu regresso justifica a inoportunidade da
decisão;
2) Por outro lado, não se retira nenhuma
necessidade de recurso aos meio judiciais, pois não existe a afetação de nenhum
interesse sério e imediato do trabalhador.
Na
sequência do recurso o Tribunal Central Administrativo Norte entendeu que in casu e no que respeita ao pressuposto
processual da legitimidade que existia uma confusão entre dois pressupostos
processuais (legitimidade e o interesse em agir) e que o TAF Coimbra errou ao
considerar a inexistência da verificação do pressuposto do interesse
processual. Acrescenta que, “(…) como vem
entendendo a jurisprudência, o autor, neste caso, é o sindicato [S…], e não o
seu representado [A…], sendo certo ainda que àquele assiste legitimidade ativa
para intentar esta ação em representação do seu associado. Porém, embora a
legitimidade assente aqui no representante, o interesse em agir terá de ser
aferida relativamente à situação do direito ou interesse jurídico invocado pelo
representado, pois é ele o verdadeiro titular da relação jurídica controvertida
(…).”[3]
Para
justificar a existência e a verificação do pressuposto do interesse em agir, o
Tribunal entendeu que pelo facto do funcionário se encontrar novamente de baixa
médica, receia que ao regressar ao serviço a qualquer momento, se depare com a
mesma situação ocorrida anteriormente, ou seja, não ter funções para
desempenhar. Assim, o Tribunal concluiu que “(…)
existe, pois, uma situação factual, suficientemente objetivada, que legitima a
apreensão do funcionário em causa e que torna a seu direito ao trabalho, no
qual ele inclui o direito à efetiva prestação do serviço através do desempenho
das funções correspondentes à sua categoria [artigos 59º nº1 alínea b) CRP, 20º
e 87º alínea c) RCTFP], carecido de tutela judiciária. (…) A intervenção do
tribunal justifica-se não numa lesão efetiva atual [o funcionário está de baixa médica], mas antes numa
situação de fundada incerteza relativamente ao que irá acontecer no seu
regresso ao serviço (…).”[4]
Face
ao exposto, existiu procedência do recurso e ordenada a revogação da sentença
anterior com base em erro de julgamento de direito.
Sendo este
um dos temas que tem levantado alguma controvérsia entre a doutrina e a
jurisprudência importa atender à distinção entre a legitimidade e o interesse
em agir no âmbito do Contencioso Administrativo.
À semelhança do que acontece no
Direito Processual Civil, também no Contencioso Administrativo a legitimidade é
configurada como um pressuposto processual respeitante às partes. No entanto,
creio que podemos considerar que a assunção da legitimidade enquanto
pressuposto processual é mais recente no âmbito do Contencioso Administrativo e
Tributário, na medida em que tal pressuposto só assumiu um maior relevo a
partir 2004 com a entrada em vigor do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos (doravante CPTA). É nesta altura que se começa a admitir a
existência de um processo de partes (art.º 6 CPTA) e que a legitimidade ganha
um verdeiro relevo.
A legitimidade processual, diz-se
ativa em relação ao autor e passiva quando respeita ao demandado e vem regulada
nos termos dos artigos 9.º e 10.º CPTA (respetivamente). Assim, nos termos do
art.º 9, n.º1 CPTA “(…) o autor é
considerado parte legitima quando alegue ser parte na relação material
controvertida (…).” Por outro lado, dispõe o art.º 10, nº1 que “(…) cada ação deve ser proposta contra a
outra parte na relação material controvertida (…).” Conforme refere o
Professor Mário Aroso de Almeida “(…) Possui,
assim, legitimidade ativa quem alegue a titularidade de uma situação cuja
conexão como o objeto da ação proposta o apresente como em condições de nela
figurar como autor e possui legitimidade passiva quem deva ser demandado na
ação com o objeto configurado pelo autor (…).[5]”
Com efeito, conclui-se que a legitimidade processual é um pressuposto aferido
em relação às partes, isto é, é o pressuposto através do qual a lei seleciona
os sujeitos que são admitidos a participar em juízo. Assim, são admitidos a participar
em juízo os sujeitos que ocupam uma posição na ação, isto é, é parte aquele que
tem um interesse substantivo na procedência da ação.
O
critério para aferir a legitimidade encontra-se estabelecido no artigo 9.º,
n.º1 CPTA que estabelece como princípio geral o “interesse direto em demandar”.
Ou seja, tem legitimidade aquele que pode retirar um efeito útil com a
procedência da ação.
Importa
no entanto considerar que este critério geral é de aplicação residual e isto
acontece porque o CPTA estabelece outros critérios (especiais) para aferir a
legitimidade ativa para os vários tipos de ações administrativas especiais.
Conforme explica o Professor Mário Aroso de Almeida “(…) A explicação para a existência de um conjunto de regimes especiais, ao
lado do regime comum, em matéria de legitimidade ativa decorre da circunstância
de o pressuposto processual da legitimidade não ser um pressuposto que se
reporta, em abstrato, à pessoa do autor ou do demandado, mas um pressuposto
cujo preenchimento se afere em função da concreta relação que se estabelece
entre essas pessoas e uma ação com um objeto determinado (…).[6]”
Desta
forma, em relação ao exposto conclui-se pelo art.º 9, n,º 1 CPTA que quer o
autor quer o Sindicato dispõe de legitimidade ativa. No caso do Sindicato, a
legitimidade é conferida pela regime do art.º 310, n.º 2 do Regime dos Contratos de Trabalho na Função
Publica, tratando-se, neste caso, de uma situação de legitimidade para intentar
ação em representação do seu associado. Por outro lado, também o associado
dispõe de legitimidade ativa para intentar a ação. Conforme resulta ainda do
art.º 10, n.º 1 CPTA o Município da Figueira da Foz dispõe de legitimidade
passiva por ser a contra parte na relação material controvertida, na medida em
que o ato impugnado emanou de um dos seus órgãos.
In
casu,
estamos perante uma ação administrativa especial que se baseia na impugnação de
um ato administrativo e que é regulada nos termos dos artigos 50.º e seguintes
do CPTA. Conforme refere o art.º 50, n.º1 a ação de impugnação do ato
administrativo tem por objeto a anulação ou declaração de nulidade desse ato. O
ato administrativo em apreço no acórdão é impugnável nos termos do art.º 51,
n.º2, al. a) CPTA. No que concerne às ações de impugnação de atos
administrativos importa ter em consideração o regime especial para aferir a
legitimidade, que é estabelecido nos termos do art.º 55 CPTA. Por conseguinte,
no que respeita ao presente acórdão, a legitimidade ativa deve ser aferida em
relação à alínea a), do n.º1 do art.º 55, nos termos do qual tem legitimidade
para impugnar um ato administrativo “quem
alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter
sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”.
Em relação ao preceituado deste artigo, tem entendido a jurisprudência que a
expressão “designadamente” configura um
elenco exemplificativo e não taxativo, o que permite que a ação de
impugnação do ato administrativo não tenha necessariamente
eu se basear na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido, podendo
basear-se apenas na circunstância de evitar a produção de consequências desfavoráveis
que o ato possa estar a provocar no momento da propositura da ação, podendo com
a impugnação, o autor retirar uma vantagem direta.
Assim, para preencher o
requisito da legitimidade processual ao abrigo do art.º 55, n.º1 CPTA exige-se
a existência de um interesse pessoal e direto. O interesse considera-se pessoal
quando o próprio autor é titular do interesse em nome do qual se move o
processo e do qual pode retirar, para si próprio, uma utilidade concreta,
direta e imediata, com a impugnação do ato. Pese embora, não seja associação
sindical, ela própria a titular do interesse direto já vimos que a mesma atua
em representação do seu associado e que a lei lhe confere poderes para o exercício
dessa representação e, por outro lado, a legitimidade nesta concreta situação
tem que ser aferida em relação à pessoa do representado, e obviamente que este
tinha todo o interesse com a impugnação do ato administrativo por uma questão de
certeza e segurança quanto à sua atividade profissional. Por outro lado, o
interesse direto refere-se à utilidade atual e efetiva que a impugnação do ato
administrativo deve traduzir para a esfera jurídica do autor, configurando-se
como um beneficio.
Desta
forma, o interesse pessoal e direto não se confunde com o outro pressuposto
processual em análise no acórdão: o interesse em agir. Podemos resumir o
interesse em agir à necessidade de tutela judiciária. O próprio art.º 39 CPTA
autonomiza a figura do interesse em agir em relação à legitimidade, embora no
entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva esta seja uma “(…) consagração tímida que resulta dos traumas de infância (…) que de acordo com a
conceção objetivista, negava aos particulares a titularidade de direitos nas
relações administrativas, mas, como não pretendia consagrar um sistema de ação
popular generalizada, via-se obrigada a confundir a legitimidade com o
interesse em agir, de forma a limitar o acesso ao juiz (…)”.[7]
Creio
que, em certa medida, podemos considerar o pressuposto do interesse em agir
como um filtro no recurso aos tribunais visando, por um lado, evitar que sejam
levadas a juízo ações sem utilidade prática e, por outro lado, evitar a
sobrecarga dos tribunais com ações desnecessárias. É verdade, que o artigo
268.º, n.º 4 confere aos administrados o direito a uma tutela jurisdicional
efetiva dos seus direitos e interesses legalmente protegidos[8]. No entanto, importa ter
em consideração que a função dos tribunais se destina a prevenir situações com
interesse prático, não podendo, por conseguinte, ser levado a juízo ações
inúteis, ou que poderiam ser solucionadas sem recurso à via judicial. Neste entendimento,
para o Professor Viera de Andrade o interesse em agir exige um interesse real e
atual que se configura numa utilidade que é retirada com a procedência da ação.[9] Também neste sentido, o Professor
Manuel de Andrade refere que “(.…) é o
interesse em utilizar a arma judiciária - em recorrer ao processo. Não se trata
de uma necessidade estrita, nem tão-pouco de um qualquer interesse por vago e
remoto que seja; trata-se de algo intermédio: de um estado de coisas reputado
bastante grave para o demandante, por isso tornando legítima a sua pretensão a
conseguir por via judiciária o
bem que a ordem jurídica lhe reconhece (…).”[10]
Como corolário do interesse em agir,
surge a necessidade de adequação do meio processual. Isto é, para além da
necessidade de recurso à via judicial é importante que o autor, aquando da
propositura da ação, opte pelo meio processual adequado para fazer valer a sua
pretensão. Por isso, alguns autores consideram que o interesse em agir se
resume a uma inter-relação entre necessidade de adequação. Necessidade de
tutela judicial e adequação do meio processual.[11]
Com base neste enquadramento,
entendo que a posição do Tribunal Central Administrativo Norte entendeu de
forma a correta a apreciação da questão levantada sobre o interesse em agir e
que levou a que se pronunciasse sobre a existência do mesmo.
Raquel Ferreira Dionísio
N.º 24377
[5] ALMEIDA, Mário
Aroso de, em Manual de Processo Administrativo, 2016, 2ª edição,
Almedina, p.209
[6]
ALMEIDA,
Mário Aroso de, em Manual de Processo Administrativo, 2016, 2ª edição,
Almedina, p.212
[7] SILVA, Vasco
Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2009, 2ª Edição, Almedina, Lisboa.
[8] “(…)
A tutela jurisdicional efetiva de
direitos e interesse legítimos visa, nomeadamente, conferir ou assegurar a quem
acede aos tribunais o direito de obter o reconhecimento jurídico da sua
existência e a eliminação jurídica dos obstáculos à sua concretização, bem como
a possibilidade de executar coercivamente o julgado [arts. 20.º
e 268.º, n.º 4 da CRP] (…).” – Ac. TCA Norte de 20/12/2013, Processo n.º 00839/12.4BEAVR
(Carlos Luís Medeiros de Carvalho), URL http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/3ef0c56bff39c61380257c600051a837?OpenDocument
[9]
ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça
Administrativa, 2016, 15.ª edição, Almedina, Lisboa.
[10]
ANDRADE, Manuel A. Domingues de, Noções
elementares de Processo Civil, 1993, Coimbra Editora, Coimbra.
[11]
Neste sentido, o Professor Anselmo Castro “(…) a lesão de tal interesse e a idoneidade da
providência requerida para a sua reintegração ou tanto quanto possível integral
satisfação (…)”,in CASTRO, Artur Anselmo de, Direito Processual Civil Declaratório,1982,
Coimbra Editora Coimbra.
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