O âmbito da jurisdição administrativa e fiscal é regulado pelo
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, daqui em diante designado por
ETAF. O seu artigo 4º regula esta matéria, tendo como função o número 1 e 2
delimitar positivamente o seu âmbito, contrariamente aos números 3 e 4 que
excluem as matérias abrangidas.
Concretamente,
o número 1 do artigo 4 do ETAF elenca os litígios de que os tribunais da
jurisdição administrativa e fiscal são competentes. Pode-se dizer que é um
artigo exaustivo, abarcando várias situações. No entanto, deixou-se em aberto
outras tantas situações previstas na alínea o).
Primeiramente, torna-se
necessário evidenciar o conteúdo inerente à revisão do ETAF em 2015, sendo
certo que havia um problema em articular o artigo 1º/1 do ETAF com a Lei
Fundamental, no seu artigo 212º/3. Aqui, o grande problema resume-se ao
julgamento das ações e recursos contenciosos “que tenham por objeto dirimir os
litígios emergentes das relações jurídicas e administrativas”. Como afirmava
Ana Paula Neves, a alteração mais significativa do ETAF dizia respeito à
definição do âmbito de jurisdição administrativa, de modo a relacionar o artigo
1º/1 com o artigo 4º. Agora, com a introdução de uma nova alínea (o)), no
seguimento da ratio do artigo 212º/3
da CRP, o problema de articulação foi resolvido.
As
alíneas de a) a n) do artigo 4º/1 apresentam uma solução legal expressa que,
embora possam suscitar algumas dúvidas, apresentam, talvez, menos problemas de
interpretação. Quanto à aliena o), apenas é chamado à colação subsidiariamente.
Uma vez ultrapassado o “grande
problema” cabe descodificar os litígios a que correspondem a alínea o), na
medida em que faz referência às “relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Apesar de ser a única alínea que faz referência a estas relações, não significa
que as anteriores não digam respeito às mesmas.[1]
[2]
Atente-se
à natureza residual da última alínea do artigo 4º/1 do ETAF. Há quem defenda
que se deve fazer uma análise ao caso concreto, mas não seguindo um critério
meramente constitucional da relação jurídica administrativa e fiscal[3],
na medida em que esse critério passou a estar explanado na alínea o). A análise
que deve ser efetuada prende-se no sentido de se tentar averiguar se a situação
em questão cabe na letra do artigo 4º do ETAF, bem como em legislação avulsa.
Só depois de se fazer esta análise é que podemos recorrer a esta alínea. Por
esta razão, o Professor Mário Aroso de Almeida afirma que “só em relação a um
universo residual de situações se torna necessário resolver a questão da
delimitação do âmbito da jurisdição por aplicação direta desse critério”[4].
Aqui constata-se a natureza subsidiária da alínea o).
De
volta à questão das “relações jurídicas administrativas e fiscais” cabe invocar
um critério material de modo a saber quando é que estamos perante uma situação
deste tipo. Certamente, estamos perante uma situação que caiba na alínea o)
quando lhe for atribuída relevância pelo Direito Administrativo e regulada pelo
mesmo, como vem defendendo o Professor Vieira de Andrade[5].
Já quanto ao Professor Aroso de Almeida, é necessário a invocação do interesse
público, na medida em que na relação jurídica administrativa e fiscal devem-lhe
ser aplicadas “normas que atribuam prerrogativas e autoridade ou imponham
deveres, sujeições especiais a todos ou a alguns dos intervenientes”[6].
Conclua-se que estes problemas não se levantam no âmbito de relações de
natureza jurídico-privada. Não só a atuação da administração pública é regulada
como, também, os sujeitos nela integrantes como os sujeitos que com ela se
relacionam.
Efetivamente há quem defenda que
uma relação jurídica administrativa é, pois, «aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse
público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou
impõe deveres públicos aos particulares perante a administração»[7]. Por
outro lado, a necessidade de que, pelo menos, um dos sujeitos, seja uma entidade pública ou,
então, uma entidade particular, no qual prossiga um poder público, tendo como
objeto a realização de um interesse público[8].
Pois
bem, chegado a este ponto, cabe indagar sobre os casos que se incluem nesta
última alínea. O Professor Aroso de Almeida começa logo por invocar as
indemnizações provenientes da atuação da Administração Pública, que leva à
imposição de sacrifícios. Como já se disse atrás, a alínea o) só é invocada
quando a situação não caiba nas restantes alíneas do artigo 4º/1 do ETAF, como
não seja regulada por legislação avulsa. Uma das matérias que tem gerado mais
discordância é relativa às expropriações, segundo o qual o artigo 1º do Código
das Expropriações determina que os bens imóveis e os seus direitos inerentes
podem ser expropriados por causa de utilidade pública, prosseguindo o interesse
público (artigo 2º Código das Expropriações). Ora, se Administração Pública
prossegue o interesse público, a questão aqui devia impor-se no sentido de os
tribunais administrativos e fiscais serem competentes. Se o Código das
Expropriações não existisse ou fosse revogado, esta matéria integraria a alínea
o). Mas como regra especial prevalece sobre regra geral, esta alínea é
afastada.
Se atentarmos a
dois acórdãos do Tribunal Constitucional (acórdão TC nº508/94, de 14/07/94,
nº777/92 e acórdão TC nº347/97, de 29/04/97, nº139/95) concluímos que se estiver em
causa uma relação jurídica administrativa, tal competência será atribuída aos
tribunais administrativos, contando que a lei não tenha atribuído tal
competência a outra jurisdição. É o que se sucede com os litígios relativos às
expropriações.
Outro
exemplo que o Professor Aroso de Almeida fornece é relativo às pretensões
dirigidas à condenação da emissão de atos administrativos ilegalmente omitidos
ou recusados, uma vez que estão em causa “o exercício de direitos ou interesses
legalmente protegidos, fundados em normas de Direito Administrativo ou em atos
jurídicos praticados ao abrigo de tais normas”[9].
Por
outro lado, as situações que dizem respeito a litígios entre privados, mas
provenientes da violação de vínculos jurídico-administrativos, devem ser
integrados na alínea o). Olhemos, também, para os litígios emergentes entre
pessoas coletivas ou órgãos públicos que não estejam explicitados nas alíneas
anteriores. Devem ser integrados na alínea o), desde que sejam sustentados pelo
Direito Administrativo ou em atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições
do mesmo.
Jurisprudência:
A
jurisprudência também se debate relativamente às relações jurídicas
administrativas. Veja-se, como exemplo, o acórdão do Tribunal de Conflitos de
18/02/2016, processo nº 043/15. Neste caso, o que está em causa é a atuação de
uma sociedade anónima (autora), que tem
por objeto a organização e gestão de sistemas de retoma e de valorização de
resíduos de embalagens não reutilizáveis, portanto, uma entidade privada, e de
uma outra empresa (ré) em que celebraram um “contrato de embalador/importador”.
Defendendo a sua natureza pública, a ré vem afirmar que a “sua actividade está
regulada e balizada por uma licença, que o Estado lhe atribuiu para, em seu
nome, atingir um fim público de protecção do ambiente, garantindo o cumprimento
das metas de reciclagem e valorização que impendem sobre o Estado português”.
Ora, estamos presente um conflito negativo do Tribunal da Comarca da Grande
Lisboa Noroeste, tendo este sido declarado incompetente.
A ré veio alegar que tal litígio
seria regulado por regras de direito público e não privado, uma vez que
estaríamos presente uma relação jurídica administrativa, segundo o disposto no
artigo 4º/1, alíneas e) e f). Aqui comprova-se como o postulado da relação
jurídica administrativa se encontra presente na totalidade do número 1 do
artigo 4º do ETAF.
Este
acórdão será, certamente, um bom exemplo, visto que é ponto assente na
jurisprudência que apenas uma das partes tem de exercer uma “função política,
com prerrogativas de autoridade”[10].
Maria Beatriz Estêvão Cordeiro, nº 24248
[1] Carla
Gomes Amado, O Anteprojecto de Revisão do
Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais em Debate, 2014, p. 436.
[2] Vide AC do Tribunal de Conflitos
de 18/02/2016, nº 043/15, no qual se afirma que “Tudo aponta para
que estejamos no domínio da relação
jurídica administrativa, tal
como ela é legalmente desenhada, a título exemplificativo, na alínea f) do nº1
do artigo 4º do actual ETAF: Questões relativas à […] execução […] de
contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito
público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo […]».
[3] Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2016, p. 156.
[4] Idem.
[5] Vieira
de Andrade, Justiça Administrativa, p. 50.
[6] Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2016, p.172.
[7] Freitas do Amaral, Direito Administrativo, volume III,
página 439.
[8] Vieira
de Andrade, A Justiça Administrativa, p. 79.
[9] Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2016, p.176.
[10] Vide AC do Tribunal de Conflitos de
18/02/2016, nº 043/15
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