"O pressuposto
processual da competência
determina-se em função da acção proposta, tanto na vertente objectiva — atinente ao pedido e à causa de pedir —, como na vertente
subjectiva — respeitante
às partes —, importando essencialmente
para o caso ter em consideração a relação jurídica invocada"
O
acórdão que me proponho a analisar encontra-se relacionado com o âmbito de jurisdição
pelo que a frase supra transcrita demonstra a essencialidade da ligação
existente entre a competência dos tribunais, a matéria da acção bem como das partes no
preenchimento do âmbito. Deste modo, releva analisar inicialmente cada um dos
tópicos de modo a desenvolver as matérias que são alvo de tratamento para a
tomada de decisão por parte do tribunal.
Inicialmente
observa-se que o Tribunal de Conflitos se encontra previsto nos Arts. 209º/3
CRP, 110º e 111º do Código de Processo
Civil e 135º CPTA e é um órgão jurisdicional que tem como principal função
resolver conflitos de jurisdição e de competência no julgamento de determinada
matéria. Deste modo, nos casos em que se verifica o recurso de uma decisão para
este tribunal podemos encontra-nos perante um conflito de jurisdição quando
pelo menos dois tribunais, integrados em ordens jurisdicionais distintas, se
arrogam ou declinam do poder de conhecer e julgar uma determinada questão, ou
ainda, perante um conflito de competência (positiva ou negativa) nas situações
em que dois ou mais tribunais da mesma espécie ou ordem jurisdicional se
afirmam como competentes ou incompetentes para conhecer uma determinada
matéria. Ainda que as decisões deste tribunal detenham especial relevância -
uma vez que fixam, de forma directa, as competências das jurisdições
administrativa e judicial e, de forma indirecta, o domínio de aplicação do
direito administrativo e do direito privado -, a verdade é que não é muito
frequente o recurso para estes tribunais das decisões que determinam o
afastamento de uma jurisdição e a consequente incompetência dos seus tribunais.
Enquanto
pressuposto processual[1], a competência dos tribunais
revela-se essencial para que o juiz se possa pronunciar sobre o fundo da
causa, isto é, de apreciar o mérito do pedido formulado e de sobre ele proferir
uma decisão, concedendo ou indeferindo a providência requerida[2].
Esta divide-se em competência absoluta e competência relativa. A
primeira, refere-se ao âmbito da jurisdição pelo que existe sempre
que a questão seja da competência de tribunais administrativos nacionais,
enquanto a segunda se encontra relacionada com a competência dentro da
jurisdição administrativa e existe quando o tribunal em que foi proposta a acção
é o tribunal competente em razão da matéria, da hierarquia e do território[3].
No
que se refere ao âmbito de jurisdição, já supra referido, encontramo-nos
perante uma situação de disputa de competência entre a jurisdição judicial e a
jurisdição administrativa e fiscal. A jurisdição judicial é a jurisdição comum,
nos termos do Art. 64º CPC, pelo que os tribunais judiciais detêm competência
residual, a qual apenas será afastada no caso do julgamento da matéria em causa
ser atribuído a outra jurisdição. Já no que se refere à jurisdição
administrativa e fiscal, cuja regulação se encontra, essencialmente, nos Arts.
212º/3 CRP e 1º e 4º ETAF,
salvo nas situações em que exista lei avulsa que determine soluções contrárias, releva averiguar o alcance
do preceito constitucional supra referido. Neste sentido, encontramos, por um
lado, doutrina que defende uma interpretação tradicional da qual resulta
a existência de uma reserva dos julgamentos de litígios aos tribunais
administrativos, nas situações em que envolvam matéria administrativa, salvo
nas situações em que a Constituição estipule em contrário ou ainda naquelas em
que não seja efectivamente possível[4], em consequência das
circunstâncias relativas à situação concreta. Por outro lado, existe doutrina
que defende que, em certos casos, como os de maior protecção dos direitos dos
particulares, será admissível a remissão de situações resultantes de relações
jurídicas administrativas para a jurisdição judicial[5].
Por último, encontramos ainda a posição do prof. Vieira de Andrade bem como do
Prof. Sérvulo Correia, entretanto sufragada pelo STA, pelo Tribunal de
Conflitos e pelo Tribunal Constitucional[6], da qual resulta uma
interpretação no sentido de existência
de uma cláusula geral através da qual se determina uma regra
definidora de um modelo típico, susceptível de adaptações ou de desvios em
casos especiais, desde que não fique prejudicado o núcleo caracterizador do
modelo[7].
Neste sentido, em resultado dos Arts. 212º/3 CRP e Art. 4º/1/o) - que
consagra, desde a revisão de 2015, o critério constitucional[8] -, verifica-se que, de modo
generalizado, a apreciação de todos os litígios relativos a matéria jurídica
administrativa e fiscal pertencem ao âmbito de jurisdição administrativa e
fiscal, com excepção das situações em que a apreciação seja atribuída à
jurisdição judicial, por meio de norma especial. Na sequência da análise do
preceito constitucional releva a posição do Prof. Mário Aroso de Almeida face à
"relação jurídica administrativa e fiscal". Na visão do Prof.,
este constitui um critério de aplicação subsidiária e residual[9] na determinação do âmbito de
jurisdição pelo que defende que antes de proceder à sua aplicação é necessário,
em primeiro lugar, averiguar se existe uma disposição legal (tanto no Art. 4º
do ETAF como em legislação avulsa) relativa à matéria em causa, que conceda uma
solução, independentemente da constante nesse critério.
Relativamente
à determinação da competência relativa, estamos perante uma questão de
competência em razão da matéria[10], ou seja, é necessário
determinar, no seio da jurisdição administrativa e fiscal, se a acção deve ser
intentada nos tribunais administrativos ou no tribunais tributários. Por sua
vez, encontra-se o disposto no Art. 44º/1 do ETAF que determina que os tribunais administrativos são
competentes para julgar os processos em matéria administrativa, com exclusão
dos que têm por objecto litígios emergentes de relações jurídicas tributárias
ou fiscais[11].
Será, portanto, neste sentido, que a afirmação retirada do Acórdão
pretenderá enveredar, isto é, a matéria, enquanto parte integrante da acção,
constitui um elemento fundamental para determinar tanto a competência absoluta
como a relativa. Tendo em consideração que o pedido e a causa de pedir se
apresentam como verso e reverso da mesma medalha[12] constata-se a
elevada importância do
objecto do processo uma vez que assegura ligação entre a relação jurídica
material e a relação jurídica processual e determina quais os aspectos da
relação jurídica substantiva, existente entre as partes, que foram trazidos a
juízo[13].
No
que se refere ao pedido, traduz-se nos efeitos jurídicos pretendidos pelo
autor, isto é, na pretensão do autor sendo que esses efeitos podem ser
declaratórios (de simples apreciação ou reconhecimento), condenatórios ou
constitutivos (invalidatórios ou suspensivos). Todavia, para o Prof. Vasco
Pereira da Silva, a noção de pedido engloba também o direito que esse efeito
visa defender pelo que é necessário distinguir entre pedido imediato que
é o efeito pretendido pelo autor, e o efeito mediato que é o direito
(posição jurídica subjectiva) que esse efeito visa tutelar[14].
Já
no que toca à causa de pedir, é constituída pelos factos jurídicos concretos
nos quais se baseia a pretenção do autor[15].
Relativamente
às partes, verifica-se que, regra geral, o autor é um ente de direito privado
enquanto o réu (demandado) é a Administração Pública (os seus órgãos, o Estado
- órgãos e Ministérios -, pessoas colectivas de Direito Público e todas as
pessoas de direito privado que estejam a actuar com poderes de autoridade
conferidos pela Administração, actuando no seu lugar), nos termos gerais do
Art. 4º do ETAF. Deste modo, os tribunais
administrativos só podem conhecer litígios resultantes de relações jurídicas
externas, isto é, as que se estabelecem entre a Administração e os
particulares, abrangendo igualmente, pelo menos, as relações jurídicas entre
pessoas colectivas publicas[16].
Todas
estas questões essenciais ao processo bem como a competência são colocadas em
cima da mesa pela autora (A, S.A) da acção de recurso para o Tribunal de
Conflitos que deu origem ao acórdão em análise. No caso concreto,
encontramo-nos perante uma decisão do Tribunal da Relação de Lisboa que julgou
improcedente um recurso de apelação, mantendo "a decisão que declarou o Tribunal Cível
materialmente incompetente para conhecer do litígio e dele absolveu a ré MUNICÍPIO DE VILA NOVA DA BARQUINHA" com
base na determinação do contrato que efectivamente estava em causa. Deste modo,
surge a primeira questão relativa ao objecto do processo uma vez que temos, por
um lado, a autora a defender que no caso concreto o contrato que está a ser
discutido é um contrato de factoring (celebrado entre A, S.A. E B, S.A.,
através do qual a primeira adquiriu os créditos que B detinha sobre o
Município), enquanto o Município afirma que o contrato de empreitada de obras
públicas é que constitui o objecto da discussão. Não obstante o elevado relevo
que a matéria dos contrato assume, acresce ainda que no primeiro contrato as
partes são duas sociedades anónimas (entre uma instituição especializada e
uma sociedade comercial), e, no segundo, são a A, S.A. (Autora) e o
Município de Vila Nova da Barquinha.
Na
sequência do exposto, considero que é evidente a relevância do pedido e da
causa de pedir, associados às partes,
na determinação do âmbito de jurisdição na medida em que existe um correlação
directa entre a pretensão de cumprimento da obrigação por parte do Município -
enquanto parte - (que corresponde ao crédito que adquiriu de B, S.A..) e a
jurisdição competente pois "se as partes expressamente submeteram o
contrato a um regime substantivo de direito público e se uma delas actuou nas
vestes de autoridade pública, investida de "ius imperium" com vista à realização do interesse público, é competente o Tribunal Administrativo para
dirimir o litigio em discussão". Neste sentido, se o Tribunal
considerasse que efectivamente seria o contrato de factoring a base do litígio,
então teríamos uma acção entre duas pessoas colectivas de Direito Privado, da
qual se encontraria excluído o Município enquanto parte, cujo objecto seria um
contrato de Direito Privado. Nestes termos, não restaria qualquer dúvida acerca
do âmbito jurisdicional pois seria evidente que integraria a jurisdição
judicial. Diferente é a situação determinada pelos Tribunais envolvidos que
consideram que acção concreta se enquadra no âmbito da jurisdição
administrativa e fiscal um vez que nos encontramos perante uma situação de
incumprimento de uma obrigação do Município constituída face ao empreiteiro B,
S.A., a qual foi alvo de um contrato de factoring entre este último e a autora,
que passou a deter os créditos de B, S.A.. Sendo o réu o Município verifica-se
que o único contrato que pode estar em causa é o contrato de empreitada[17] - que, no caso concreto e em virtude de ter sido celebrado pela autarquia local, é um contrato público - do qual é parte juntamente
com a autora que, ao celebrar o contrato de factoring com o B, S.A., passou a
ocupar a sua posição naquele contrato. Na sequência desta afirmação, acresce a relevância de que uma das partes dessa relação jurídica integrar a Administração Pública, à qual é aplicado o regime do Direito Administrativo. Por fim, o elemento mais importante para o Prof. Mário Aroso de Almeida,
encontra-se no Art. 4/1/e) do ETAF relativo à situação concreta do acórdão de
execução do contrato administrativo celebrado, ao abrigo do Código dos
Contratos Públicos. Neste sentido, o litígio resultante deste contrato (falta
do cumprimento da obrigação de pagamento por parte do Município) é julgado
pelos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.
Em
suma, e segundo o prof. Vieira de Andrade, a importância da determinação do âmbito
da jurisdição administrativa está relacionada com a não atribuição de competência
para conhecer de todas as questões de direito administrativo e
exclusivamente destas questões[18].
Alexandra Filipa Lopes Pereira, nº 24443
[1]
Também designado por condição de
procedibilidade - Vieira de Andrade, José Carlos, "A Justiça Administrativa (Lições)", 15ª edição, 2016, pg 268.
[2] Vieira de Andrade, José Carlos, "A Justiça Administrativa (Lições)", 15ª edição, 2016, pg. 268 a 272 -
A falta deste pressuposto tem como como consequência a absolvição da instância,
no caso de incompetência absoluta, ou a remessa oficiosa do processo para o
tribunal competente, nas situações de incompetência relativa.
[3]Vieira de Andrade, José Carlos, "A Justiça Administrativa (Lições)", 15ª edição, 2016, pg. 272.
[4]
Posição do Prof. Mário Esteves de Oliveira.
[5]
Posição do Prof. Freitas do Amaral.
[6] Vieira de Andrade, José Carlos, "A Justiça Administrativa (Lições)", 15ª edição, 2016, pg. 98.
[7] Vieira de Andrade, José Carlos, "A Justiça Administrativa (Lições)", 15ª edição, 2016, pg. 98.
[8]Aroso
de Almeida, Mário, "Manual de Processo Administrativo", 2ª edição, 2016, pg. 154.
[9] Aroso de Almeida, Mário, "Manual de Processo Administrativo", 2ª edição, 2016, pg. 156.
[10]
Os restantes âmbitos de competência não serão tratados uma vez que não se
encontram directamente ligados à análise do acórdão.
[11] Aroso de Almeida, Mário, "Manual de Processo Administrativo", 2ª edição, 2016, pg. 190.
[12]
Pereira da Silva, Vasco, "O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise", 2ª edição, 2009, pg 287.
[13]Pereira da Silva, Vasco, "O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise", 2ª edição, 2009, pg. 286.
[14]Pereira da Silva, Vasco, "O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise", 2ª edição, 2009, pg. 289.
[15] Vieira de Andrade, José Carlos, "A Justiça Administrativa (Lições)", 15ª edição, 2016, pg. 267 - "A causa de pedir é constituída pelos
factos concretos e pelas razões de direito em que se fundamenta a acção e há-de
ser adequada a fundamentar cada acção em concreto, variando naturalmente em função
dos pedidos.
[16] Vieira de Andrade, José Carlos, "A Justiça Administrativa (Lições)", 15ª edição, 2016, pg. 58.
[17]
De acordo com o acórdão: "Decreto-Lei nº 18/2008, de 29-01, que transpôs
para o nosso ordenamento a Directiva 2004/18/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 31 de Março de 2004 (relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos
contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de
fornecimento e dos contratos públicos de serviços) (Diploma que estabeleceu a
disciplina aplicável à contratação pública e o regime
substantivo dos contratos públicos que revistam a natureza de contrato
administrativo, entendendo-se por contratos públicos “todos aqueles que,
independentemente da sua designação e natureza, sejam celebrados pelas
entidades adjudicantes referidas no presente Código” (artigo 1º, números 1 e
2), elencando-se, entre estas, as autarquias locais [artigo 2º, alínea c)].)".
[18] Vieira de Andrade, José Carlos, "A Justiça Administrativa (Lições)", 15ª edição, 2016, pg. 93.
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