Expropriação por Utilidade Pública: um ato, duas jurisdições

   A expropriação por utilidade pública consiste na subtracção do Estado da propriedade privada, por forma a utilizar esses bens imóveis na prossecução do interesse público. Tem subjacente um conflito entre o interesse público e o interesse privado, a propriedade individual. Este último cede perante o interesse público, ficando no entanto o interesse privado acautelado através do pagamento de uma justa indemnização.

   A declaração de utilidade pública é o ato constitutivo da relação jurídica de expropriação. Está regulada no art. 13º do Código das Expropriações (CE). Este ato, apesar de algumas divergências, deve ser classificado como um ato administrativo. Fernando Alves Correia discorda com esta classificação, uma vez que, para o autor esta resolução não importa qualquer modificação ou extinção da posição jurídica do particular, nem sempre é efetuada por um ente público e pode ser excluída a necessidade de existir expropriação quando se efetivar a via da aquisição pelo direito privado, nos termos do art. 11º do CE.¹

   Não posso concordar com tal posição, dado que a expropriação consiste numa subtração do direito de propriedade, alterando materialmente a posição jurídica do proprietário. O caso em análise reporta-se aos casos onde a entidade expropriante é pública e a aquisição pela via do direito privado não surge. Efetivamente, segundo o disposto no art. 13º nº 2 do CE, quando a declaração de utilidade pública resultar genericamente da lei ou de regulamento, deve ser concretizada em ato administrativo, com o intuito de individualizar os bens a expropriar, valendo esse ato como declaração de utilidade pública. Deste modo, infere-se que a declaração de utilidade pública estará sempre na pendência de um ato administrativo, que irá definir o conceito de utilidade pública.

   A relação jurídica de expropriação é uma relação jurídica administrativa. Estamos perante uma relação jurídica administrativa, na medida em que existe uma relação regulada pelo Direito Administrativo, onde um dos sujeitos é entidade pública, atuando com vista à realização de um interesse público. Nesta fase o indivíduo que se vê privado da sua propriedade, está sujeito aos poderes de autoridade da entidade expropriante.

    Podemos dividir este procedimento expropriativo em duas fases, uma fase administrativa, onde o procedimento circunscreve-se ao ato de declaração de utilidade pública, e uma fase judicial onde é fixado o valor da indemnização. Podemos inferir que o procedimento expropriativo tem uma relação com o Direito Administrativo e com o Direito Civil, o que justifica a dualidade de jurisdições.

   Esta dualidade é um ponto assente na Jurisprudência, uma vez que esta questão já foi várias vezes submetida a juízo. Para delimitar a competência jurisdicional é necessário atender ao pedido e à causa de pedir, ao “quid disputatum “². O Tribunal de Conflitos debruçou-se sobre esta questão num caso onde os autores pediam o pagamento de 3.000.00€ do valor do prédio (justa indemnização) e 750.00€ por danos não patrimoniais, alegando erro da ré na identificação das parcelas expropriadas e dos proprietários.³ Intentaram a ação no Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu que julgou-se incompetente em razão da matéria.

   O Tribunal de conflitos assentiu nessa decisão, devido ao facto de as partes não terem como objeto da pretensão a ilegalidade do ato administrativo (a declaração de utilidade pública), mas ao invés apenas o ressarcimento dos alegados prejuízos.

   Deste modo, até a posse administrativa patente no art. 19º do CE, os particulares podem impugnar o ato de declaração de utilidade pública. Tal cai no âmbito dos Tribunais Administrativos, nos termos no art. 4º

nº1 b) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. No que concerne à fase seguinte, para fixar o montante de indemnização a competência é dos Tribunais judiciais, nos termos do art. 38º do CE.

   Torna-se importante indagar acerca da razão desta dualidade de jurisdições. Importa salientar que nos termos do art. 212º nº 3 da Constituição da República Portuguesa, os Tribunais Administrativos são competentes para julgar ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas. Discute-se se estamos perante uma reserva absoluta ou relativa. Estamos perante uma reserva relativa segundo Vieira de Andrade e Sérvulo Correia ⁴. Deste modo, justifica-se atribuir litígios materialmente administrativos a outros Tribunais. Tal entendimento acerca da questão em análise foi acolhido pelo Tribunal Constitucional que julgou conforme à Constituição a norma do art. 38° do Código das Expropriações. ⁵

  Efetivamente quando estamos no âmbito da declaração de utilidade pública estamos no âmbito de uma relação jurídica administrativa, mas na fixação do valor da “justa indemnização” essa relação administrativa desaparece?

   A relação sofre uma alteração após a posse administrativa. Apesar de continuarmos no âmbito de uma relação onde participa uma entidade pública, não podemos partir só desse critério para atribuir aos Tribunais Administrativos a jurisdição. Não devemos atender apenas a uma conceção subjetivista desta relação. De facto, existem outros critérios a ter em conta para além do sujeito, nomeadamente a posição do sujeito. Na fase da atribuição da indemnização as partes encontram-se em paridade, não havendo poderes públicos que transformem os direitos dos particulares em direitos condicionados. A justa indemnização corresponde a um direito de natureza privada onde se recorrerá a cálculos e critérios de natureza civilística para a sua determinação. Também se justifica a dualidade pelo facto de existirem Tribunais comuns na generalidade dos Municípios, o que não sucede com os Tribunais Administrativos, proporcionando maior plenitude ao direito de acesso à justiça. A doutrina chama à colação quanto a este aspeto o Princípio da Praticabilidade, que permite assim uma maior tutela jurisdicional efetiva (art. 268º nº 4 da CRP).

Verificou-se a intenção de alterar este paradigma com o projeto de revisão do código das expropriações.

    O Conselho Superior de Magistratura manifestou-se contra esta solução porque tal viola o Principio da Competência. Se todo o litígio se gravitar na órbita dos Tribunais Administrativos, os juízes precisarão de uma maior especialização no que concerne ao cálculo da “justa indemnização”. Segundo o Conselho Superior de Magistratura, esta especialização envolve custos, custos que não são racionais num cenário de crise financeira como o cenário atual.

   Concordo com as razões subjacentes a esta dualidade de jurisdições. Não obstante, julgo que uma concentração nos Tribunais Administrativos continuaria a ter a sua ratio no facto de os litígios emergirem da relação expropriativa que se constitui com um ato administrativo, regulada maioritariamente por normas deste ramo. Apesar de como explicitado anteriormente, a relação jurídica administrativa não se verificar no momento do cálculo, onde as partes estão em paridade, temos que considerar que o que originou tal pedido foi um ato administrativo. O contrário, concentração nos Tribunais comuns é que seria totalmente incoerente, uma vez que estamos perante um ato administrativo.

    Em suma, entendo as razões desta dualidade. Não podemos ignorar que tal gera uma duplicidade de processos, no caso de o particular impugnar a declaração de utilidade pública e submeter a juízo o cálculo da indemnização, o que faz com que argumentos como os apresentados acerca da proliferação de Tribunais Judiciais nos Municípios facilitando o direito de acesso (art. 20º CRP) seja inoperante. A duplicidade leva a que o processo seja moroso e o particular fique prejudicado. A Administração também tem a habilidade de tutelar direitos subjetivos dos particulares, uma vez que se adota uma conceção subjetivista do Contencioso Administrativo. Pode inclusive no futuro existir acórdãos de uniformização de jurisprudência no que respeita ao quantum indemnizatório, de modo a que os critérios possam facilmente ser submetidos a juízo pelos Tribunais Administrativos.

Bibliografia:

Manuais:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual do Processo Administrativo, 2ª edição, 2016

ANDRADE, José Vieira de, A Justiça Administrativa, 14ª edição, 2015

Artigos:

CANELAS, Maria Helena Barbosa Ferreira, A Amplitude da competência material dos Tribunais Administrativos em sede de ações relativas a Responsabilidade Civil Contratual

Pareces da Ordem 2011/2013-Parecer da Ordem dos Advogados sobre o Projecto de Novo Código das Expropriações

ROCHA, Maria Elisabete Almeida Rocha, Expropriações por Utilidade Pública: O procedimento Expropriativo, Verbo Jurídico

SILVEIRA, João Tiago V.A, O Princípio da Tutela Jurisdicional Efectiva e as Tendências Cautelares não especificadas no Contencioso Administrativo

Notícias:

Conselho de Magistrados “frontalmente contra” expropriações litigiosas nos Tribunais Administrativos, consultar em: https://www.publico.pt/sociedade/noticia/conselho-magistratura-frontalmente-contra-expropriacoes-litigiosas-nos-tribunais-administrativos-1594867

O Novo regime da Justiça Administrativa em Portugal, consultar em: https://www.publico.pt/sociedade/noticia/o-novo-regime-da-justica-administrativa-em-portugal-1718843

Advogados querem Tribunais Administrativos a decidir expropriações, asjp, consultar em: http://www.jornaldenegocios.pt/economia/justica/lex/detalhe/advogados_querem_tribunais_administrivos_a_decidir_expropriacoes

Notas:

1 Cfr , Fernando Alves Correia, “ Jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre Expropriações por Utilidade Pública e o Código das Expropriações de 1999”

2 É este o critério central da delimitação da competência dos Tribunais e não o “quid decisum”, sendo irrelevante a indagação sobre o mérito da ação

3 Acórdão do Tribunal de Conflitos de 25 de Abril de 2011, Proc. 02/11, Juíz Relator: Gregório de Jesus

4 Cfr, Maria Canelas, “A amplitude da competência material dos Tribunais Administrativos em sede de ações relativas a Responsabilidade Civil Contratual”

5 Acórdão do Tribunal Constitucional de 29 de Maio de 1996, nº 746/96, Juíz Relator: Guilherme da Fonseca

                                                                                         Mariana Abreu Barreiro nº24364