O Direito de Propriedade
Irei abordar a temática do
instituto das expropriações, sendo essencial fazer primeiro uma referência ao
direito da propriedade – sendo este um direito real maior com tutela
constitucional que colide com o fim das expropriações.
O direito de propriedade,
após a Revolução Francesa, em 1789, era considerado um direito absoluto e tudo
o que levasse à sua restrição era considerado um ato ilícito e ilegal. Com o
Estado Social de Direito a situação alterou-se, pois, a propriedade passou a
ter funções sociais, e com isto, proceder à expropriação da propriedade de
particulares passou a ser legítimo, mas apenas se estivesse em causa o
interesse público da comunidade e se fossem garantidas as recompensas aos
privados pela perda do seu direito real máximo.
Em Portugal, o direito à
propriedade privada está consagrado no artigo 62.º da Constituição da República
Portuguesa, fazendo transparecer um caráter universal do mesmo (artigo 62.º,
número 1). Já no número 2 é-nos dito que a expropriação por utilidade pública
apenas pode ser feita com base na lei e mediante o pagamento de justa
indemnização. Esta norma transparece a ideia de que a propriedade consiste num
direito económico, o que não corresponde à realidade, pois, este consiste num
direito pessoal derivado do direito material – pelo menos é este o
entendimento, nos dias de hoje, nos Estados de Direito Democrático, como o
nosso. Contudo, a relevância da indemnização devida pela entidade pública
assume bastante relevância nesta matéria, sendo que a questão irá ser abordada
adiante.
A Carta dos Direitos e Deveres
Económicos dos Estados, adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas (12 de dezembro
de 1974) também teve em conta esta situação e estipula, no artigo 2°, número 2,
alínea c): "Cada Estado tem o direito (…) de nacionalizar, expropriar ou
transferir a propriedade dos bens estrangeiros, casos em que deverá pagar uma
indemnização adequada, tendo em conta as suas leis e regulamentos e todas as
circunstâncias que julgue pertinentes (…)".
O Conceito de Expropriação Pública
É apropriado, antes de outro
pronúncio, referir o conceito de expropriação, apresentando definições defendidas
pela doutrina.
Primeiro, Menezes Cordeiro,
define expropriação por utilidade pública como o evento pelo qual se extinguem
direitos reais sobre bens imóveis, constituindo-se concomitantemente novos
direitos na titularidade de pessoas que se entende prosseguirem o interesse
público, mediante o pagamento de justa indemnização.
Segundo, Marcello Caetano,
define o instituto como uma relação jurídica pela qual o Estado, considerando a
conveniência de utilizar determinados bens imóveis em um fim específico de utilidade
pública, extingue os direitos subjetivos constituídos sobre eles e determina a
sua transferência definitiva para o património da pessoa cujo cargo esteja a
prossecução desse fim, cabendo a este pagar ao titular dos direitos extintos
uma indemnização.
Basicamente, não há grandes
diferenças a salientar nas duas definições tomadas aqui. Ambas confirmam que se
trata de uma transferência do direito de propriedade de um particular para uma
pessoa coletiva pública. Além disso, também sublinham a importância do direito
à indemnização, pois ao processo de expropriação antecede sempre o pagamento de
uma indemnização justa aos expropriados, manifestação do princípio da
indemnização necessária – artigo 62.º, número 2, da CRP.
A Relação com o Direito Administrativo
Diz-se que a competência se
determina pelo pedido do autor. Assim, para determinar o tribunal competente em
razão da matéria para o conhecimento da lide, tem de se atentar, sobretudo, na
alegação do autor e no efeito jurídico pretendido. Este é um entendimento
doutrinal que tem vindo a ser aceite pela jurisprudência, assumindo hoje
contornos de unanimidade (Acórdão de 24 de maio de 2011, do Tribunal de
Conflitos).
A expropriação parece ser,
claramente, uma matéria regulada pelo Direito Administrativo, e
consequentemente, da competência dos tribunais administrativos. Mas há algumas
considerações a tecer acerca desta situação que não é tão clara como parece.
Apesar de estarmos perante
um procedimento administrativo, há uma situação que é regulada pelos tribunais
comuns, nomeadamente a questão da indemnização, que está relacionada com o
núcleo duro da propriedade e com o valor do imóvel.
Mas começaremos pelo início.
Esta situação descrita no parágrafo anterior podia incidir sobre o âmbito da
alínea o) do número 1 do artigo 4.º do ETAF, pois, esta indemnização têm
caráter jurídico-administrativo inegável, essencialmente porque são elevados
valores públicos em detrimento de interesses dos particulares. Mas o que será
isto da relação jurídico administrativa?
Ora, de um modo geral,
pertence ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos
litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais, sendo que estamos
aqui perante um critério material. Para Mário Aroso de Almeida, será
jurídico-administrativa quando a relação seja juridicamente relevante, e essa
relevância tenha sido atribuída pelo Direito Administrativo e o regime dessa
relação seja o deste ramo do Direito.
O autor continua dizendo que
uma relação jurídica é regulada por normas de Direito Administrativo e deve
ser, por isso, qualificada como uma relação jurídica administrativa quando lhe
sejam aplicáveis normas que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham
deveres, sujeições ou limitações especiais a todos ou alguns dos
intervenientes, por razões de interesse público, que não se colocam no âmbito
de relações de natureza jurídico-privada.
Posto isto, a jurisdição
administrativa seria competente para tratar da matéria da atribuição de
indemnizações – sendo esta, uma relação jurídico-administrativa –, mediante a
regra geral estipulada pela alínea o) do número 1 do artigo 4.º do ETAF, mas
esta norma é derrogada por uma norma especial, nomeadamente a do artigo 38.º
número 1 do Código das Expropriações que, devido a uma longa tradição judicial,
atribuí expressamente a jurisdição aos tribunais comuns, estipulando que “na
falta de acordo sobre o valor da indemnização, é este fixado por arbitragem,
com recurso para os tribunais comuns”.
Conclui-se que esta matéria
relativa à atribuição de indemnizações, por enquanto, é da competência dos
tribunais comuns, ficando de fora da jurisdição administrativa. José Carlos
Vieira de Andrade considera que esta norma do Código das Expropriações deveria
ser alvo de uma revisão sistemática por parte do legislador. Mas não sendo o
único autor a considerar necessária uma alteração legislativa nesta matéria,
pois os tribunais apenas possuem a jurisdição no caso das expropriações devido
a uma longa tradição, que cada vez faz menos sentido, ainda menos depois da
reforma do CPTA de 2004.
Vieira de Andrade afirma que
esta exclusão do âmbito administrativo apenas se manteve devido a juízos de
praticabilidade, estando em causa o escasso número e a localização geográfica
dos tribunais administrativos, que implicariam elevados custos de deslocação
para os particulares, o que seria ainda mais dramático para as populações do interior
do país.
Resta salientar que as
restantes matérias relacionadas com o procedimento da expropriação pública,
como a reversão e a adjudicação dos bens expropriados são da competência da
jurisdição administrativa.
Márcia Ferreira, n.º 24860.
Bibliografia:
ALMEIDA, Mário Aroso – Manual de
Processo Administrativo – 2.ª Edição. Almedina, 2016, páginas 172 a 176.
ANDRADE, José Carlos Viera de – A Justiça
Administrativa (Lições) – 10.ª Edição. Almedina, 2009, página 126 a 130.
FERNANDES, José Pedro; QUEIRÓ, Afonso
Rodrigues – Dicionário da Administração Pública – Volume IV, Lisboa, 1991,
páginas 306 e 307.
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