A
prática médica, atividade praticada essencialmente nos Hospitais públicos, para
além de essencial e vital, é uma das atividades que mais se apresenta como
potenciadora de violações de direitos fundamentais constitucionalmente
consagrados, entres os quais o direito à vida e o direito à integridade física
e moral, previstos nos artigos 24º e 25º da Constituição da República
Portuguesa (CRP), respetivamente.
Conforme
esclarece o Ac. do STA, processo 0484/09,
de 28-10-2009 (Pires Esteves), os Hospitais públicos revestem a natureza de
entidades públicas empresariais, sendo pessoas coletivas de direito público de
natureza empresarial dotadas de autonomia administrativa. Assim sendo, garantem
a prestação de bem-estar no tocante à saúde dos cidadãos (artigos 9º e 64º da
CRP), fazendo parte da administração indireta do Estado, ao qual se substitui
no desempenho das referidas tarefas, sujeitando-se ao poder de superintendência
do Ministro da Saúde e aos poderes de tutela conjunta dos Ministros de Estado e
das Finanças e da Saúde.
Com
isto em mente e tendo em atenção a importância de garantir o acesso à justiça, coloca-se
a questão problemática de saber se, em caso de violação dos direitos do
paciente por parte do serviço hospitalar, de que maneira pode haver responsabilização
do Hospital público, sendo necessário classificar a relação estabelecida entre
paciente/Hospital público, que, por sua vez, permitirá a conclusão
relativamente à jurisdição competente.
A
natureza da relação estabelecida entre o paciente e o Hospital público
apresenta-se como conflituosa, sendo que, em algumas ordens jurídicas, do qual
é paradigma o direito francês, esta relação perde a qualificação de relação
contratual para passar a ser considerada uma relação integrável no âmbito da
responsabilidade administrativa. Tal solução decorreu duma decisão de 1957, do
Tribunal de Conflitos, em que se considerou que qualquer ato médico que seja
praticado num hospital público pertence à competência da jurisdição
administrativa, excluindo-se apenas os casos em que os danos sejam causados
fora do exercício das funções do médico ou seja exercida medicina privada no
interior dos hospitais públicos[1].
Já
o direito português, pelo menos até 2004 aquando se deu a reforma do
Contencioso Administrativo, previa a divisão de competência entre os tribunais
judiciais e administrativos consoante os danos causados tivessem origem em atos
de gestão privada ou atos de gestão pública[2]. As duras críticas dirigidas
pelo Prof. Vasco Pereira da Silva
a esta dicotomia assentam, essencialmente, na falta de critérios lógicos que se
reproduzem em dúvidas quanto ao direito aplicável e quanto ao tribunal
competente[3]. Mais uma vez, veja-se o
caso dos médicos, cuja atuação apresenta a mesma natureza, independentemente de
a realizar no âmbito público ou privado. Deve-se atribuir importância não à
distinção entre ambiente público ou privado, mas sim à satisfação das
necessidades coletivas que, de facto, se verifica na atuação do médico e da
restante equipa de auxiliares de saúde, sem se considerar se essa mesma atuação
se dá num hospital público ou numa clinica privada. Deste modo, e estando em
causa, o exercício da função pública, torna-se necessária uma uniformização do
regime da responsabilidade civil que advenha de danos causados por entidades administrativas.
Tal
necessidade encontra-se presente, por exemplo, no caso relatado no Ac. do STA, processo 0445/13 de 16-01-2014
(São Pedro). No caso em apreço, a mãe do Autor tinha dado entrada num
Hospital Público, mostrando indícios de se encontrar em início de trabalho de
parto. Após ter sido internada Serviço de Obstetrícia e tendo-se iniciado o
parto, surgiram diversas complicações que implicaram a realização duma
cesariana, bem como diversos exames médicos ao Autor, que viria a ser
transferido para o serviço de Urgência de Neonatologia e mais tarde, para o Serviço
de Urgência do Centro hospitalar de Vila Nova de Gaia, no qual recebeu alta
hospitalar no 13º dia de internamento. Durante os primeiros meses de vida, o
autor teve que ser internado múltiplas vezes, tendo-lhe sido diagnostica posteriormente
asfixia perinatal, causando ao Autor uma Incapacidade Permanente Total de 100%,
que implica cuidados constantes por parte de um terceiro.
Após
ter sido intentada ação no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, que
julgou totalmente procedente a ação administrativa comum, sob a forma
ordinária, para efetivação de responsabilidade civil extracontratual, tal
decisão foi revogada pelo Tribunal Central Administrativo Norte, dando origem
por parte do Hospital Público em causa de recurso de revista para o Supremo
Tribunal Administrativo, de acordo com o disposto no artigo 150º do CPTA. Em
causa, discute-se, principalmente, qual o tipo de responsabilidade civil em
causa, com base na relação que se estabelece entre o ente público e o paciente.
A
verdade é que, ao considerar-se o famoso caso de Agnés Blanco e substituindo os
parâmetros base (considere-se, por exemplo, que em vez dum vagão que atropela
uma menina, temos exatamente o caso relatado no acórdão acima referido, um serviço
hospitalar que provoca deficiências graves num bebe recém-nascido), chegamos à conclusão
que os casos em que há um dano que é causado por uma entidade administrativa não
pode (nem deve!) resultar em problemas de jurisdição negativa sob pena de
deixar impune danos permanentes e com consequências bastante gravosas. E, como já
se viu, não é a distinção entre atos de gestão pública e atos de gestão privada
que vai fornecer uma resposta a tão delicado problema.
Embora
tenha ocorrido a Reforma do Contencioso Administrativo, alguns problemas
subsistiam no nosso ordenamento. Só foi dada uma adequada resposta substantiva
ao problema da responsabilidade civil das entidades administrativas com o
surgimento da Lei nº 67/2007 de 31 de Dezembro[4].
A
necessidade de encontrar uma resposta uniformizadora encontra-se, mais uma vez,
recorrendo-se ao exemplo do Ac. do STA,
processo 0445/13 de 16-01-2014 (São Pedro), sendo-nos indicado que o Tribunal
Central Administrativo afastou o regime da responsabilidade civil
extracontratual, antes adotando o regime da responsabilidade civil contratual, justificando
que “…não estamos no caso concreto, em
bom rigor, perante responsabilidade emergente de atos de gestão pública, uma
vez que na assistência hospitalar, designadamente, no acompanhamento e
assistência de um parto, não existem prerrogativas de autoridade ou uma
regulamentação de natureza pública…”. Este entendimento, em muito baseado
na classificação (inadequada) do ato como sendo de gestão pública, não se
justifica, argumentando-se que “Na
verdade, como refere o acórdão desta 1ª
Secção, de 20.4.04 (Rº 982/03), quem recorre a um estabelecimento de saúde
público fá-lo ao abrigo de uma relação jurídica administrativa de ‘utente’,
modelada pela lei, submetida a um regime jurídico geral estatutário, aplicável,
em igualdade, a todos os utentes daquele serviço público, que define o conjunto
dos seus direitos, deveres e obrigações e não pode ser derrogado por acordo,
com introdução de discriminações positivas ou negativas. Não o faz, portanto,
na qualidade de parte contratante, ainda que num hipotético contrato de adesão
ou ao abrigo de relações contratuais de facto”.
Com
base nos atos de gestão pública/privada e fundamentando-se no facto de não
existirem prerrogativas de autoridade ou uma regulamentação de natureza pública,
o Tribunal considerou, ainda, aplicável o artigo 493º/2 do CC. Esta solução foi
refutada uma vez que os atos praticados no âmbito do Serviço Nacional de Saúde,
num Hospital Público, são indiscutivelmente praticados ao abrigo de normas de
direito público.
Efetivamente,
a Lei nº 67/2007 poderia ter resolvido o problema, embora, na prática, acabe
por suscitar igualmente equívocos desnecessários. Analisando o âmbito de
aplicação da Lei nº 67/2007, o número 2 do artigo 1º parece, também ele,
apontar para a possibilidade de se distinguir entre atos de gestão pública e
privada ao referir “correspondem ao
exercício da função administrativa as ações e omissões adotadas no exercício de
prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de
direito administrativo”[5]. Mesmo assim, e seguindo a
opinião do Prof. Vasco Pereira da Silva,
caso se considerasse a existência de tal distinção, a alternativa encontra-se
explicitamente existente no próprio teor do artigo, não se limitando a atos de
gestão pública, bem como se referem as “normas
e princípios de Direito Administrativo” que parecem ressalvar as atuações
de gestão privada[6].
Importa aqui referir que a presente Lei, no seu artigo 7º, prevê a responsabilidade
por culpa do serviço (solução essa que poderia ser aplicável ao caso acima
exposto) que protege o paciente nos casos em que é extremamente difícil ou impossível
identificar o sujeito responsável. Sendo a responsabilidade civil do Estado
bastante abrangente é, deste modo, possível existir responsabilidade extracontratual
em casos de mau e anormal funcionamento do serviço hospitalar.
Por
fim, e de extrema importância, há que referir o artigo 4º/1, als. f), g), e h) do
ETAF, referentes ao âmbito de jurisdição. Em geral, no que toca ao artigo 4º do
ETAF e às alterações recentes que sofreu, suprime-se o advérbio “nomeadamente”
que, no entanto, nada implica no que toca no facto de se estar perante um
elenco aberto e não taxativo. Das alíneas supra referidas, retira-se que os
tribunais administrativos são competentes para dirimir litígios que convocam o
Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades
Públicas, estando em causa, consequentemente, o exercício da função político-legislativa,
da função jurisdicional e da função administrativa (veja-se o artigo 1º/1 da Lei
nº 67/2007). De realçar a substituição da expressão “sujeitos privados” por
“demais sujeitos”, opção que permitirá afastar conflitos de jurisdição
associados à determinação da qualificação do sujeito ou entidade demandada e
que permitirá resolver alguns dos problemas equacionados anteriormente no
presente texto. Assim sendo, a conjugação do artigo 4º/1 als. f), g), e h) do
ETAF com a Lei nº 67/2007, pode prevenir a repetição de decisões como as que
foram tomadas no caso de Agnés Blanco, tendo tal solução ainda muito espaço
para crescer e se desenvolver.
Benedita Marques Pombo
Nº: 24169
Nº: 24169
[1] André Gonçalo Dias Pereira, Direitos dos Pacientes e Responsabilidade
Médica, Coimbra Editora, 2015, p. 799
[2] Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. III, Lisboa, 1989, p. 485
[3] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise – ensaio sobre as ações no novo processo administrativo, 2ª
edição atualizada, Almedina, 2013, pp. 520-523
[4] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise – ensaio sobre as ações no novo processo administrativo, 2ª
edição atualizada, Almedina, 2013, p. 524
[5] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise – ensaio sobre as ações no novo processo administrativo, 2ª
edição atualizada, Almedina, 2013, p. 546
[6] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise – ensaio sobre as ações no novo processo administrativo, 2ª
edição atualizada, Almedina, 2013, pp. 546-547
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