João Rafael Gomes Baptista, nº 24885
4º ano, Subturma 5
Introdução
É
importante recordar que a realidade do Contencioso Administrativo, nomeadamente
a portuguesa, não foi sempre a de um processo
de partes. É importante, por isso, estabelecer dois momentos[1]
que, embora não sejam de separação fácil são críticos para entender uma mudança
de um processo de actos para um processo de partes.
Um primeiro momento reporta-se ao
período que vai desde 1832 até 1974, caracterizado pelo modelo de justiça
administrativa francês de cariz objectivista, o qual tinha como foco principal a
verificação da legalidade dos actos da Administração e a prossecução do
interesse público. Durante este período estávamos perante um processo de actos.
Um segundo momento pode-se dizer que
começa onde acaba o anterior, ou seja, após 1974, mas mais precisamente com a
Constituição de 1976 e corresponde ao processo
de partes, o qual será mais focado neste trabalho. Por seu turno, este momento
caracteriza-se pela adopção do modelo alemão de cariz subjectivista, embora se
deva dizer que esta subjectivização do processo foi gradual e ainda assim, para
alguns autores, deixa muito a desejar ainda hoje.
Processo de actos
A expressão tem o intuito de fazer
referência ao modelo francês de justiça administrativa, de tipo objectivo que
tinha como principal função a “mera verificação da legalidade de uma actuação
administrativa”[2]
e a prossecução e defesa do interesse público, ou seja, no centro do processo
encontrava-se sempre o acto administrativo, não se reconhecendo, assim, nenhum “direito
subjectivo das partes” e, por tal, não havia partes, uma vez que tanto o
particular como a Administração apenas “estavam em juízo para colaborar com o
tribunal na defesa da legalidade e do interesse público”. Pode-se ainda dizer
que se trata aqui de um reflexão no Direito adjectivo das ideias clássicas do
Direito substantivo (Direito Administrativo), segundo as quais “o particular não
era um sujeito, mas um mero «objecto do poder soberano»”.[3]
Mas se o particular não era parte,
também não o era a Administração. Esta assumia em tribunal o papel de uma “autoridade recorrida” que tinha uma
função de “auxiliar o tribunal na tarefa de estabelecimento da legalidade e do
interesse público”[4].
Ora, se o que caracteriza um juiz é o seu “papel de um terceiro, em face de
dois interesses antagónicos”, então o juiz administrativo e a Administração são
uma e a mesma pessoa, pois “prosseguem o mesmo fim, têm a mesma natureza e
integram-se no mesmo poder do Estado”. É perante esta realidade que se
desconsiderava a Administração como parte no processo.[5]
Processo de partes
Com o compromisso inicial da Constituição de 1976, o Contencioso
Administrativo vai assumir um rumo em direcção à sua subjectivização. Diga-se
em direcção, pois a adopção de modelo subjectivo de justiça administrativa, de
raízes germânicas, não foi imediata nem tão-pouco foi desprovida de esforços
grandes por parte da doutrina, só se podendo realmente afirmar um modelo
subjectivista entre finais do século XX e inícios do século XXI (2004), ou
seja, quando o princípio da tutela jurisdicional efectiva e igualdade das
partes no processo administrativo deixaram de ser meros compromissos (20.º/1 e 268.º/4 Constituição da República Portuguesa
– CRP doravante), mas nem por isso deixaram os “traumas da infância difícil”,
como refere o Prof. Regente[6],
de acompanhar esta evolução, e mantendo-se alguns ainda hoje.[7]
Ora, com a subjectivização do Contencioso
passam o particular e a Administração, a ser considerados partes no processo, e
para além disso, ambos assumem uma posição de “igualdade efectiva da sua
participação processual” (6.º Código de Processo nos Tribunais Administrativos –
CPTA doravante). Essa igualdade pauta-se pela possibilidade de “intervenção no
processo” pelo particular e pela Administração, mas também de ambos poderem ser
sancionados pelo tribunal (6.º CPTA), nomeadamente, como demonstra o Prof. Regente,
por litigância de má fé e o pagamento das custas, que era algo inconcebível,
quanto às autoridades públicas, até
à reforma de 1984/85, muito embora fossem já “consequências lógicas de um
processo de partes”. Dá-se também uma jurisdicionalização
do juiz administrativo com um fim principal de “protecção dos direitos dos
particulares” (209.º e 268.º/4 CRP) e, complementarmente, com uma função de “tutela
da legalidade e do interesse público” (2.º e 202.º/2 CRP).[8]
A ideia de um processo de partes é também traduzida pelo princípio de cooperação
e boa fé processual (8.º CPTA), o qual se consubstancia em deveres para ambas
as partes para com o tribunal. A norma que se revela irónica é a do 8.º/3 CPTA,
uma vez que revela um dever da Administração para com o tribunal, numa lógica
de um processo de partes, muito embora isto fosse já uma das funções da
Administração ainda na pendência do modelo objectivo, no entanto recusava-se, à
altura, que a ideia que esse papel da Administração fosse o cumprimento de um
dever decorrente de ser parte no processo (como o é o ónus de contestação – 83.º
CPTA).[9]
As “regras comuns sobre a legitimidade”
também nos remetem para uma ideia de um processo
de partes (9.º e seguintes CPTA), desde logo por se tratar de um “pressuposto
processual relativo aos sujeitos”. No modelo objectivista, o acesso ao tribunal
era condicionado pela “mera existência de um interesse de facto do particular próximo do da Administração”, tendo o
mesmo que ser “directo, pessoal e legítimo” para que houvesse legitimidade.
Ora, como o Prof. Regente defende, este interesse não passava de um artifício
para negar uma “posição jurídica substantiva do particular”, pois que o “carácter
directo” e “os requisitos de pessoal e legítimo” referem-se também à “relação jurídica
material”. No modelo actual, subjectivista, parte-se de uma regra geral de
legitimidade[10],
decorrendo esta da “alegação da posição de parte na relação material
controvertida” (9.º/1 CPTA), partindo-se deste modo da “posição dos sujeitos e
da alegação de direitos e deveres recíprocos, na relação jurídica substantiva”.[11]
Especificamente, na legitimidade
activa o autor será parte legítima sempre que “alegue a titularidade de
direito(s) subjectivo(s)”, e este último existirá, à luz de uma concepção
alargada da “teoria da norma de protecção”
que o Prof. Regente segue, “sempre que de uma norma jurídica que não vise
apenas a satisfação do interesse público, mas também a protecção de interesses
dos particulares, resulte uma situação de vantagem objectiva, concedida de
forma intencional, ou ainda quando dela resulte a concessão de um mero
benefício de facto decorrente de um direito fundamental”. Desde logo, retira-se
daqui que o particular, mas não somente ele (refiro-me às situações do 9.º/2
CPTA), será efectivamente parte no processo se for parte na relação administrativa
que subjaz ao mesmo.[12]
Quanto à legitimidade passiva, também
se remete para a relação material controvertida, e deste modo serão partes,
regra geral, as entidades públicas, mas também os “indivíduos ou as pessoas
colectivas privadas, sujeitos às obrigações e deveres simétricos dos direitos
subjectivos alegados pelo autor”, ou seja, todos aquele que para além das
entidades públicas tenham interesses contrapostos aos do autor na relação
material substantiva (10.º/1 CPTA). Vem ainda o 10.º/2 CPTA, esclarecer que a
Administração é efectivamente parte no processo, negando expressamente o modelo
objectivista e optando pelo subjectivista.[13]
Mas se o panorama tem sido, até agora,
claramente de evolução no sentido de um modelo subjectivista de justiça
administrativa e concretização daquilo que era o compromisso constitucional da Constituição de 1976, parece então
que chegamos a um intervalo evolutivo.
Esse intervalo decorre, como indica o
Prof. Regente, da “preferência pela pessoa colectiva pública como sujeito
processual paradigmático”, a qual não se coaduna já com a realidade actual da
actividade administrativa, que por sua vez assume, hoje em dia, uma
complexidade organizativa e uma “natureza multifacetada” no que diz respeito, especificamente,
às “relações administrativas multilaterais”. Aqui está em causa, obviamente, a
questão da fuga da Administração para o
Direito Privado, e o perigo de poder haver situações ou relações que
aparentemente não sejam administrativas, mas que efectivamente o são. Seguindo
a posição do Prof. Regente, numa ideia de autoridades administrativas como “sujeitos funcionais de relações jurídicas,
dotados de capacidade jurídica própria, e admitindo-se, portanto, a existência
de relações inter-orgânicas”, devia-se ir num sentido de “autonomização das
autoridades administrativas como sujeitos processuais, (…) relativamente aos
seus próprios comportamentos e (…) na medida das respectivas competências
decisórias”. Mas se o legislador preferiu pela figura da pessoa colectiva
pública, não deixou de consagrar uma abertura
recorrendo a normas que “permitem a intervenção processual das autoridades
responsáveis pelos comportamentos administrativos litigados”.[14]
[15]
Muito sucintamente, quanto às relações
jurídicas multilaterais cumpre dizer que tem que se “permitir o chamamento a juízo
de todos os titulares da relação material controvertida”, dado que actualmente um
conceito amplo de relação jurídica leva-nos a considerar “como sujeitos das
ligações administrativas outros privados que não apenas aqueles a quem são aplicáveis
normas ordinárias de cariz indiscutivelmente subjectivo, ou que são os
imediatos destinatários de actos administrativos”. Desvanece-se, assim, a
bilateralidade da relação administrativa, e restringe-se no seio da mesma o
entendimento de “terceiros”. Não querendo
desvirtuar-me do objecto deste trabalha, importa simplesmente dizer que, embora
o legislador esteja ainda muito agarrado a uma bilateralidade da relação
administrativa, não deixou, por isso, de fazer uma abertura quanto às relações multilaterais. Esta conclusão retira-se
da análise, nomeadamente, do 12.º (“coligação”), 48.º (“processos em massa”),
57.º (“contra-interessados”) e o 10.º/8 (“chamamento a juízo de outras
autoridades administrativas”), todos do CPTA.[16]
Conclusão
Em suma, diria que estamos bem encaminhados
e que, a pouco e pouco, temos que ir adaptando tanto a realidade jurídica substantiva
como a processual àquilo que é o quotidiano
das relações jurídico-administrativas, entendendo as suas complexidades mas
sempre propugnando por aquilo que é, segundo a doutrina em geral, a
materialidade subjacente ao Direito, ou seja, a protecção da parte mais fraca,
que é na relação administrativa o particular.
Claramente, a doutrina e o Contencioso
Administrativo têm já, nas palavras do Prof. Regente, a psicanálise em dia, muito embora alguns traumas ainda persistam, as quais ainda presentes na letra da lei e
da própria Constituição, e algumas atrofias
que vêm de um tempo que o particular era como que uma espécie de objecto de um
poder de uma macro pessoa imaginária, e que precisava de ser administrado.
Denote-se ainda que, embora não seja fácil
apontar directamente um momento da História em que efectivamente passamos a um processo de partes (pelo menos o ideal),
podemos indicar o momento em que deixamos de ter um mero processo de actos, para se iniciar o longo e gradual processo de
subjectivização do Contencioso Administrativo. É assim que podemos dizer que
hoje “tanto o particular como a Administração são partes que, perante um juiz,
defendem as suas posições; num caso a afirmação (…) de um direito, no outro, a defesa de uma determinada
interpretação da legalidade e do interesse público”[17],
mas que, bem assim, há ainda muito trabalho a fazer.
[1] Note-se que, quanto a esta
distinção, reporto-me à realidade e evolução do Contencioso Administrativo em
Portugal.
[2] Silva, Vasco Pereira da – O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise,
Ensaio sobre as acções no novo processo
administrativo – 2ª ed., Almedina – p. 255
[3] Silva, Vasco Pereira da – loc. cit.
[4] Parece-me útil, a título de
exemplo, referir o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13-11-1974,
processo nº 000004, que, embora não esteja disponível online o seu texto integral, faria alusões a esta “promiscuidade
entre a Administração e Justiça”, como refere o Prof. Regente.
[5] Silva, Vasco Pereira da – op. cit. – p. 257
[6] Silva, Vasco Pereira da – op. cit.
[7] Almeida, Mário Aroso de – Manual de Processo Administrativo –
Coimbra, Almedina – pp. 58 a 66
[8] Silva, Vasco Pereira da – op. cit. – pp. 256 a 259
[9] Silva, Vasco Pereira da – op. cit. – pp. 259 a 260
[10] Almeida, Mário Aroso de – O Novo Regime do Processo nos Tribunais
Administrativos – 3.ª ed., Almedina – pp. 25 e 26
[11] Silva, Vasco Pereira da – op. cit. – pp. 260 a 262
[12] Silva, Vasco Pereira da – op.cit. – pp. 263 a 265
[13] Silva, Vasco Pereira da – op. cit. – p. 273
[14] Silva, Vasco Pereira da – op. cit. – pp. 274 a 282
[15] Almeida, Mário Aroso de /
Cadilha, Carlos Fernandes – Comentário ao
Código de Processo nos Tribunais Administrativos – 3.ª ed. revista – pp. 84
e 85
[16] Silva, Vasco Pereira da – op. cit. – pp. 282 a 286
[17] Silva, Vasco Pereira da – op. cit. – p. 273
Sem comentários:
Enviar um comentário