Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo nº 0729/14 de 22-09-2016[1]
António José Pinheiro Lisboa Miranda nº 24656
A importância de adotar critérios na classificação do ato
administrativo e da norma administrativa tem um particular relevo no
Contencioso Administrativo, uma vez que somente estes atos e normas são
suscetíveis de impugnação, por imperativo constitucional plasmado nos números 4
e 5 artigo 268.º Constituição da República Portuguesa.
Também só são competentes os tribunais da jurisdição
administrativa e fiscal na apreciação de litígios que tenham objeto questões
relativas a fiscalização da legalidade de atos administrativos praticados por
quaisquer órgãos do Estado não integrados na Administração Pública, como é o
caso do Governo e da Assembleia da República, (artigo 4º nº1 c) do ETAF).
Portanto excluem-se do âmbito da jurisdição os demais atos jurídicos.
O acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA)
pronunciou-se, em sede de recurso para o Pleno da Secção de Contencioso
Administrativo, que carece de competência em razão da matéria para conhecer dos
pedidos referidos pelos recorrentes, negando provimento ao recurso, e,
consequentemente, em manter o acórdão recorrido, proferido por esta mesma
Secção, datado de 22-04 -2015, que decidiu “manter o despacho reclamado”, através
do qual foi declarada a jurisdição administrativa incompetente, em razão da
matéria, para conhecer do objeto da ação administrativa especial, e os réus
absolvidos da instância.
Na mencionada ação administrativa, os autores, reformados,
demandaram a Assembleia da República, o Governo Português, o Instituto de
Segurança Social, e, ainda, o Instituto de Gestão Financeira da Segurança
Social, pedindo que fosse julgada nula e de nenhum efeito, por ilegal e
inconstitucional, a aplicação do artigo 78º da Lei nº 66-B/2012, de 31-12-2012
(LOE 2013).
Eles basearam no pressuposto essencial de que os artigos da
LOE/2013, não obstante estarem formalmente integrados num diploma legislativo,
proveniente da AR, constituem materialmente atos administrativos, porque provenientes
do exercício da função administrativa do Governo [artigos 161º g), 197º nº 1 d)
e h), e 199º b) da CRP], e porque configura-se no conceito de ato
administrativo previsto no artigo 148.º do CPA: “Para efeitos do disposto no
presente Código, consideram-se atos administrativos as decisões que, no
exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos
externos numa situação individual e concreta”.
A impugnabilidade dos atos administrativos não depende da
respetiva forma
De acordo com o artigo 52º/1 do CPTA: “A impugnabilidade
dos atos administrativos não depende da respetiva forma”.
Como refere João Caupers, existem atos administrativos
praticados sob a forma de Decreto, como o caso da classificação de um bem como
de interesse nacional, artigo 28º da Lei n.º 107/2001, de 08 de setembro (Lei
de bases do Património cultural)[2].
Por isso o legislador consagrou um critério substancial, e
não um critério formal ou orgânico.
A questão é, pois, saber quando estamos face a um conteúdo
materialmente administrativo, tal como defendem os autores nesta ação, porque
provenientes do exercício da função administrativa do Governo (artigos 161º g),
197º nº 1 d) e h), e 199º b) da CRP), e porque são destinados a produzir
efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta (artigo 148
CPTA).
Segundo o STA, os artigos da LOE/2013 impugnados “não
consubstanciam «atos», suscetíveis de serem qualificados como atos
administrativos, mas sim “normas” jurídicas emanadas do exercício da função
legislativa do Governo e da Assembleia, configurando, por conseguinte, «normas
legislativas» tanto segundo o critério formal como o material, pois que
emitidas sob a forma de «lei» (artigo 112º, nº 1, da CRP) e exprimindo «vontade
política, primária e inovadora» do Governo e da Assembleia da República”.
Não estamos perante atos, “que possam ser qualificados de
atos administrativos (artigo 148.º do CPA ), mas perante normas jurídicas, que
não foram emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo (artigo
4º, nº 1 b) do ETAF) - caso em que poderiam ser impugnadas nos tribunais
administrativos - mas no exercício da função legislativa, estando, por
conseguinte, fora do âmbito de apreciação por parte dos tribunais
administrativos (artigo 4º nº 3 a) do ETAF)”.
Critérios para a classificação do ato administrativo,
segundo o acórdão
Para que um ato, possa ser administrativo, “não lhe basta
ser individual e concreto já que para assim ser qualificado tem ainda de
proceder do exercício da função administrativa”.
Mas a distinção nem sempre é fácil, existindo zonas de
fronteira sobretudo nos casos em que o ato é praticado por um órgão que dispõe
simultaneamente de ambas as funções, isto é, da função legislativa e da função
administrativa.
No caso da LOE, compete à Assembleia da República, no
exercício da sua competência política e legislativa (artigo 161º g), sob proposta
do Governo, no exercício da sua competência política (artigo 197º nº 1 d),
aprovar o Orçamento do Estado, sob a forma de lei (artigos 106º e 112º da CRP).
Critério fundamental: estamos perante um ato materialmente
legislativo se o ato jurídico introduzir “na ordem jurídica uma opção primária
e inovadora, tendo como parâmetro de validade a Constituição e não outra lei,
independentemente de saber se essa materialidade se exprime com carácter geral
e abstrato, visando destinatários determináveis ou indetermináveis ou através
de uma determinação individual e concreta”.
Assim, “as normas legais em causa não surgem a jusante de
uma lei anterior, com cariz secundário e executivo da mesma, antes surgem como
um exercício da função primária do Estado através do órgão parlamentar, pois
que traduzem uma opção política, vertida em meio legislativo, e tomada no
âmbito do combate à grave situação vivida no país e de conhecimento público”.
E conclui o acórdão no sentido que tais “atos”, que
expressam a vontade política do Governo, “configuram atos formal e
materialmente legislativos, razão pela qual os tribunais administrativos não
têm competência para, por via direta, conhecer da respetiva
inconstitucionalidade ou ilegalidade, por tal competência pertencer ao Tribunal
Constitucional”.
O acórdão não é inovador, vai seguindo a jurisprudência do
STA e a doutrina. Mário Aroso de Almeida já sustentava que o ato será
materialmente legislativo, ainda que as opções nele contidas tenham conteúdo
concreto, sendo decisivo “a intencionalidade do ato, o facto de introduzir
opções políticas primárias”[3].
Estes critérios de qualificação do ato administrativo,
impedem o que tão bem formulou Freitas do Amaral: “num autêntico Estado de
Direito, nem o poder político pode fazer pressão sobre os tribunais
administrativos para que estes alarguem a lista dos atos políticos (…), nem os
tribunais administrativos podem, à luz dos princípios do Estado de Direito,
eximir-se ao cumprimento da sua obrigação de conhecer de todos os atos da
função administrativa, com o pretexto de que esse conhecimento pode envolver
algum melindre político”[4].
Falta de tutela jurisdicional efetiva?
É verdade, que não cabe aos tribunais da jurisdição
administrativa declarar a “inconstitucionalidade ou a ilegalidade” de normas
legislativas ou quaisquer decisões políticas, competência essa reservada ao
Tribunal Constitucional em sede de fiscalização abstracta (artigos 204º, 223º,
nº 1, e 281º nº 1 alíneas a) e b), da CRP).
Entretanto, os autores poderão, através da impugnação
judicial direta dos concretos atos que aplicam os normativos em causa, e por
esta via mediata, operar o controlo incidental e concreto da
constitucionalidade dos atos legislativos em referência (artigo 204º da CRP).
Não se trata, por conseguinte, de qualquer falta de tutela
jurisdicional efectiva, mas antes de lançar mãos do meio legal próprio para a
obter.
Bibliografia
ALMEIDA, Mário Aroso de. Manual de Processo Administrativo,
Almedina, 2010
SILVA, Vasco Pereira da. O Contencioso Administrativo no Divã
da Psicanálise, 2º edição atualizada, Almedina, Coimbra 2016
AMARAL, Diogo Freitas do. Direito Administrativo, vol. IV,
lições policopiadas, Lisboa, 1988
CAUPERS, João. Cadernos de justiça administrativa, nº 98,
Março/ Abril, Braga, 2013
[1]http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/8d8a5cd8da3bddf38025803c004655f1?OpenDocument
[2] Cfr. Caupers,
João. Cadernos de justiça administrativa, nº 98, Março/ Abril, Braga, 2013, p.
8.
[3] Cfr. Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo,
2010, p. 283
[4] AMARAL, Diogo Freitas do. Direito Administrativo, vol.
IV, lições policopiadas, Lisboa, 1988, p. 165
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