Requisitos de Impugnabilidade dos Actos Administrativos

Requisitos de Impugnabilidade dos Actos Administrativos

Tomando como ponto de partida as palavras do Professor Mário Aroso de Almeida “todos os atos administrativos são, por definição, impugnáveis (…) desde que tenhamos um ato administrativo, temos um ato impugnável.” verificamos que, na verdade, o conceito de impugnabilidade está intimamente relacionada com o próprio acto administrativo. Mas, apesar de a regra geral nos levar a admitir que todos os actos administrativos são impugnáveis, após uma análise do tema podemos verificar que a questão merece uma análise mais detalha, uma vez que apesar de ser a regra, há excepções que a contrariam.   

Deste modo, importa fazer referência, em primeira análise ao artigo 148º do CPA que define o acto administrativo, sendo este, na letra da lei, decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. Ora, daqui podemos reter quatro características indispensáveis à formulação do conceito de acto administrativo. Primeiramente o acto administrativo tem de revestir carácter decisório (tem de representar em si uma verdadeira decisão). Em segundo lugar essa decisão tem de estar enquadrada e subjugada ao exercício de poderes jurídico administrativos, ou seja, temos de estar perante actos jurídicos praticados, na sua substancia, no âmbito de normas de Direito Administrativo. Em terceiro lugar, os efeitos desses actos têm de ter relevância e afectação na esfera jurídica dos administrados, por outras palavras no “mundo real da ordem jurídica”, ou seja, efeitos jurídicos de ordem externa. Por último, o seu objecto tem de ter uma concretização individual e concreta.

Assim, analisando também à luz do artigo 51º nº 1 do CPTA, que versa que são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, verificamos que os elementos constitutivos da definição de acto administrativo supra identificados, são requisitos obrigatórios e imprescindíveis do conceito de impugnabilidades desses mesmo actos, reafirmando que, a impugnabilidade está intimamente relacionada com o próprio acto administrativo. 

O Carácter decisório do acto impugnado

Elemento estruturante do acto administrativo, o conteúdo decisório deste tem no seu núcleo elevadíssima importância, uma vez que se afigura como requisito indispensável à impugnabilidade do mesmo. Ora o caracter decisório caracteriza-se pela definição de situações jurídicas concretas que, pelas palavras do Professor Mário Aroso de Almeida, exprimam “uma resolução que determine o rumo de acontecimentos ou o sentido de condutas a adoptar, sem se esgotar na expressão de uma declaração de ciência, um juízo de valor ou uma opinião”. Ora desta forma, o caracter decisório assume-se como uma ordem ou comando provido de inovação numa ordem jurídica concreta, acarretando consequências ou impondo condutas para o/os visado/os, tendo que necessariamente provocar alterações na ordem jurídica existente. Contrapondo-se assim a este carácter decisório do acto administrativo, para que seja impugnável, as operações materiais da administração como por exemplo os pareceres não vinculativos e as informações, uma vez que não apresentam em si qualquer obrigatoriedade de tomada de condutas ou consequências, ou seja, não alteram a ordem jurídica concreta das situações que visam esclarecer. Bem como ainda, os actos materiais de execução ou confirmação de actos administrativos anteriormente existentes e eficazes.

No exercício de poderes jurídico-administrativos

No que respeita a este tema, há que destacar a profunda evolução operada em 2015 através da revisão do CPA pelo DL n.º 214-G/2015 02/10 e pelas alterações do CPTA introduzidas pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, uma vez que, o conceito de acto administrativo passa a integrar uma amplitude marcável no que respeita à qualidade dos sujeitos que praticam actos jurídicos ao abrigo do Direito Administrativo, atribuindo assim, esta alteração legislativa, amplamente o carácter de acto administrativo a todos os actos jurídico-administrativos, quer estes fossem praticados por entidades de natureza pública ou privada. Tendo também e consequentemente evoluído o conceito de acto impugnável, uma vez que este passa a incluir em si todas as decisões tomadas por entidades privadas que exerçam poderes públicos, bem como a pratica de actos emitidos por autoridades não integradas na Administração Pública.

O Efeito Jurídico Externo

No que respeita a eficácia (efeito) externa do acto administrativo como requisito fundamental em matéria de impugnabilidade, há que começar por determinar o âmbito desse mesmo conceito de “externalidade”. O que está em questão não é a determinação do nível hierárquico da entidade administrativa decisória que adopta determinado acto, mas sim que esses mesmos actos tenham repercussão externa, ou seja que deles advenha uma decisão, e correspondentemente um efeito jurídico concreto na esfera do particular.

Deste modo, as introduções contidas no artigo 51º do CPTA vêm determinar que para se apurar a impugnabilidade do acto administrativo deve ser feita a distinção entre os actos que têm como objectivo a produção de efeitos externos e os que não possuem essa característica, devendo ser estes últimos qualificados de actos internos. Neste sentido, os actos internos podem revelar-se de dois modos, no que respeita a determinação da sua eficácia externa e consecutivamente o seu caracter impugnatório, assim por um lado temos os actos levados a cabo no exercício das funções inter-administrativas ou interorgânicas, desprovidos de caracter decisório, em sentido estrito; e por por outro lado, em sentido amplo, actos internos com eficácia externa, como determina o artigo 51º nº 2 alínea b) do CPTA, sendo assim impugnáveis “as decisões tomadas em relação a outros órgãos da mesma pessoa colectiva, passíveis de comprometer as condições de exercício de competências legalmente conferidas aos segundos para prossecução de interesses pelos quais sejam directamente responsáveis”, como titula o Professor Mário Aroso de Almeida de actos sem (necessária) eficácia externa.

Compreensivelmente, verifica-se que este artigo vem tentar eliminar a controvérsia doutrinária e legislativa, anterior à revisão de 2015, no que respeita a o conceito de acto administrativo impugnável, isto porque, e ainda o artigo 51º, nº2, mas agora na sua alínea a), elucida que são impugnáveis “as decisões tomadas no âmbito de procedimentos que não possam ser de novo apreciadas em momento subsequente do mesmo procedimento”. Devendo ser incluídas neste preceito, a titulo de exemplo, tanto as decisões que autonomamente produzem efeitos jurídicos externos, ainda que para tal careçam de ser complementadas por actos jurídicos de execução vinculada, bem como o acto que determina a exclusão de um interessado do procedimento administrativo, apresentando tais actos efeitos jurídicos externos.

Após esta breve exposição da temática da impugnabilidade do acto administrativo, e em modo conclusivo, importa referir também que para lá dos requisitos materiais do conceito de acto administrativo impugnável, também há que observar a requisitos processuais. Assim, e concluindo, o meio contencioso para impugnação do acto administrativo, rege-se pelos requisitos de tempestividade, legitimidade processual, interesse processual nomeadamente relacionado com requisitos de eficácia do acto propriamente dito, bem como a positividade do mesmo, ou seja, o acto administrativo impugnável tem de o ser isso mesmo, um acto positivo, (não podendo assumir a forma de omissão, uma vez que para tal caso existe um meio contencioso próprio de reacção). Requisitos estes que vão determinar a validamente processual a nível contencioso.   

Lígia Isabel Cavaco Pereira, 

Nº 20929 

 

Bibliografia:

Vasco Pereira da Silva, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo” 2ª Edição, 2009;

Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, 2ª Edição, 2016;

Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa – Lições”, 14ªEdição, 2015;

João Pacheco de Amorim, “Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, V. I, 3ª Edição, 2016;

Marco Caldeira, “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, 2016;

Acordão do Supremo Tribunal Administrativo, processo nº 0478/07 de 11 de Outubro de 2007 link: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/4c3f8421ea9d2085802573770033a2c7?OpenDocument&ExpandSection=1