Caso Prático XXI

Patrícia Nunes Mesquita, n.º 23355

Antes de mais, cabe contextualizar o caso.

Estamos perante uma aparente questão de processo cautelar em que o autor do processo declarativo, já intentado ou a intentar, pede ao tribunal a adopção de um providência destinada a impedir que, durante a sua pendência, se constitua uma situação irreversível ou se produzam danos de tal modo gravosos que ponham em perigo toda ou parte da utilidade da decisão que pretende ver proferida.

Os processos cautelares caracterizam-se pela instrumentalidade. Isto é, não possuem autonomia, funcionam como um momento preliminar ou um incidente do processo declarativo. Por isso, a sua tramitação obedece a um modelo específico que a lei regula em separado. Assim, tendem a obedecer a uma estrutura simplificada que os adeque à urgência. Daí que, se caracterizem igualmente pela sumariedade.

Iniciemos pelo enquadramento da matéria em questão no âmbito da jurisdição. O pedido principal consiste na impugnação do acto de adjudicação, assim como na invalidade do contrato celebrado com o “ACE”. Assim, a apreciação deste lítigio compete aos tribunais administrativos, uma vez que têm por objecto as questões previstas pelas alíneas c) e e), respectivamente, do art. 4.º/1 do ETAF. Também o processo cautelar compete aos tribunais administrativos, podendo ser encaixado na previsão da alínea k) do mesmo preceito.

É matéria da competência hierárquica dos Tribunais Administrativos de Círculo (art. 44.º do ETAF), como competência residual, uma vez que não cabe no âmbito da competência hierárquica do Supremo Tribunal Administrativo nem dos Tribunais Centrais Administrativos. Por fim, quanto à competência territorial, vigora a regra especial do art. 19.º do CPTA, devendo a pretensão ser deduzida no lugar de cumprimento do contrato.

O objecto do pedido principal, constituindo o pedido e a causa de pedir tal como formulados pelo autor, ou seja, a matéria sobre a qual o tribunal é chamado a pronunciar-se, cai no âmbito das alíneas a) e l) do art. 37.º/1 do CPTA.  

 Seguimos com a análise da legitimidade das partes para propor uma acção perante os tribunais administrativos. Quem se apresente como parte legítima para o fazer, tem legitimidade para requerer providências cautelares. É assim realizada tanto quanto ao pedido principal, como ao pedido instrumental. Assim dispõe o art. 112.º/1 do CPTA. Tratando-se de uma associação, está, aparentemente, em causa a defesa de interesses difusos, cuja legitimidade activa é aferida, na generalidade, através do disposto no art. 9.º/2 do CPTA, que prevê expressamente a legitimidade para propor processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, entre outros.

Já constatada a instrumentalidade do processo cautelar como sua característica, cabe dizer que in casu, este foi proposto em simultâneo ao pedido principal: suspensão de eficácia do acto de adjudicação e do contrato celebrado com o “ACE”. Ora, este acto de adjudicação é impugnável nos termos do art. 51.º/1 do CPTA, uma vez que este acto produz efeitos jurídicos externos, pondo termo a um procedimento. O acto, porém, é apenas o objecto mediato da sentença que o autor pretende ver proferida. O objecto imediato é, pois, o reconhecimento por parte do tribunal de que a posição que a administração pública assumiu com o acto impugnado não era fundada. Neste sentido, o art. 50.º/1 do CPTA. Isto inclui a verificação de vícios quanto aos pressupostos, conteúdo, procedimento, e forma do acto. A impugnação funciona através de anulação ou declaração de nulidade do acto. Este acto inclui-se no elenco de actos anuláveis do art. 163.º do CPA por ter sido praticado com ofensa a normas jurídicas que lhe eram aplicáveis. Deste modo, o autor pretende ver emitida uma sentença constitutiva de anulação que destrua retroactivamente o acto anulado e restabeleça a situação.

Nada nos sendo dito relativamente a datas, supomos que a acção é tempestiva, ou seja, que respeita o prazo de três meses, estipulado pelo art. 58.º/1/b) do CPTA.

A legitimidade para a proposição desta acção está igualmente verificada, por preenchimento, do art. 55.º/1/f) do CPTA.

No entanto, quanto à legitimidade passiva, ainda que tenha sido respeitado o disposto no art. 10.º/2 do CPTA, ao ter sido demandado o respectivo ministério, não foi observado o exigido pelo art. 10.º/1, parte final do CPTA, assim como, o exigido pelo art. 57.º do CPTA, relativamente ao contrainteressados. Estes eram perfeitamente identificáveis e demandá-los era obrigatório. Deste modo, estávamos perante uma excepção dilatória por falta de identificação dos contrainteressados (art. 89.º/4/e) do CPTA). As excepções dilatórias são de conhecimento oficioso e obstam a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância (art. 89./2 do CPTA).

O problema que o caso levanta é, no entanto, o da adequação do meio processual utilizado. Isto é, estamos perante uma questão que deveria ser acautelada por um processo urgente ou por um processo cautelar?

Sobre isto, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, escreve o seguinte: “Quando o periculum in mora possa comprometer o efeito útil do processo principal e só possa ser evitado através da antecipação de um efeito que só pode ser determinado pela sentença a proferir no processo processo principal, sob pena de a concessão da providência fazer com que o processo principal se torne inútil, o que é necessário é obter, com carácter de urgência, uma decisão sobre o próprio mérito da questão colocada no processo principal.”. Estamos já no domínio da tutela final urgente que depende, pois, do preenchimento dos pressupostos dos processos principais urgentes especificamente instruídos na lei, e não dos pressupostos correspondentes aos processos cautelares.

Parece-nos, assim, ser um caso dos arts. 100.º e ss do CPTA, isto é, um problema de contencioso pré-contratual. Neste âmbito, resulta de uma conjugação do arts. 103.º-B e 132.º do CPTA que deixou de haver lugar à adopção de providências cautelares. O autor tem sim, neste domínio, a possibilidade de intentar um incidente de adopção de medidas provisórias, cuja tramitação é definida pelo juiz em função da complexidade e urgência do caso.

Ao estarmos perante uma impugnação de um acto de adjudicação, não faz sentido a adopção de uma medida provisória do género da intentada (de tipo conservatório – manutenção do status quo antecedente ao acto), uma vez que o primeiro incidente que se verifica de imediato com a propositura da acção é o efeito suspensivo automático previsto no art. 103.º-A do CPTA. A tramitação parece ter-se conformado nos termos deste artigo. Assim, o que o Ministério do Planeamento e Infraestruturas vem fazer, é requerer o levantamento deste efeito suspensivo, de acordo com o n.º 2 do mesmo preceito. Remete, porém, este artigo, para o critério utilizado relativamente aos processos cautelares: a ponderação de interesses públicos e privados em presença e a ponderação dos danos. Apelando, neste domínio, o Ministério, para a perda de fundos comunitários. Este juízo de valor relativo, constitui uma cláusula de salvaguarda que permite ao tribunal afastar o efeito suspensivo automático quando entenda que este provocaria danos desproporcionados em relação àqueles que pretenderia evitar que fossem causados aos interesses do requerente.

Quanto às questões acessórias diga-se, relativamente à contestação do “ACE”, que, nos termos do art. 81.º/6 do CPTA, é normal que o contrainteressado tenha tomado conhecimento do processo através dos jornais. Deste modo, considerando que não lhe foi facultada a consulta do processo em tempo útil, este deve conformar a sua actuação ao disposto no art. 82.º/3 do CPTA, de modo a intervir no processo. Ainda, a não constestação pelo Ministério não implica a confissão dos factos alegados na petição inicial, como no processo civil, deixando, porém, ao tribunal a sua livre apreciação.