O Ministério Público surge, no
ordenamento português, como órgão
autónomo da Administração da Justiça ou órgão do Estado de Administração da
Justiça[1].
Ao debruçar sobre o papel que este órgão terá no âmbito do contencioso
administrativo, é imperativo analisar o disposto constitucionalmente no art.
219º que, desde logo, estabelece que compete ao Ministério Público representar o Estado e defender os interesses
que a lei determinar (…), participar na execução da política criminal definida
pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da
legalidade e defender a legalidade democrática. Acresce ao estabelecido na
CRP, o Estatuto do Ministério Público[2] que reforça, no seu art.
1º, o que consta do artigo supra citado.
Depreende-se,
de ambos os preceitos, que ao Ministério Público são atribuídas várias funções.
Apesar de não existir um total consenso quanto à identificação das suas funções,
a verdade é que, toda a doutrina reconhece as mesmas atribuições, recorrendo,
apenas, a uma diferente terminologia na hora de as apresentar. Assim sendo,
reconhece-se três funções basilares do órgão autónomo em estudo: i) Ação Pública; ii) Coadjuvação do tribunal na realização do Direito; iii) Patrocínio judiciário do Estado e
de outras pessoas representadas por imperativo legal[3].
Sabendo que o objetivo a que nos
propomos no presente comentário é abordar a questão dos conflitos de interesses
que surgem com as dimensões levadas a cabo pelo Ministério Público, cumpre,
apenas, atentar em cada uma delas, de um modo genérico.
Deste
modo e, seguindo a ordem supra apresentada,
surge, em primeiro plano, o poder de ação pública, sendo de referir que
prossegue a defesa da legalidade democrática, encontrando, assim, conformidade
com o art. 219º, nº1, in fine, CRP. Nos
ensinamentos de SÉRVULO CORREIA esta atribuição consiste no poder de agir em juízo administrativo, titulado por um
órgão do Estado ou de outra pessoa coletiva inserida na Administração, dirigido
à obtenção de uma pronúncia jurisdicional de mérito sobre uma pretensão de
repressão da violação da legalidade democrática numa situação determinada e
concreta ou devida à atividade normativa da Administração[4].
De
modo a viabilizar a sua atuação neste âmbito, é fundamental que o Ministério
Público comporte uma iniciativa própria, estando habilitado para deduzir pedidos
perante os tribunais administrativos acerca das questões que considere aptas a violar
a legalidade democrática. Certo é que esta consideração requer alguma
discricionariedade da sua parte, desde que, respeite os limites impostos pela
lei. Refira-se, especialmente, limites quanto à legitimidade, apesar de não ser
nosso intuito aprofundar a questão no presente comentário.
De
seguida, a próxima função a identificar é a da coadjuvação ao tribunal na
realização do Direito, que não é mais do que, o conhecido amicus curiae[5].
No presente âmbito, o Ministério Público emite um parecer que visa contribuir para o melhor esclarecimento
dos factos ou a melhor aplicação do direito nos processos da ação
administrativa em primeiro grau de jurisdição[6]. O CPTA regula este parecer no seu art. 85º, nº 2, permitindo a
pronúncia acerca do mérito da causa, sem esquecer que, em última análise, o seu
papel corresponde ao terceiro imparcial, fora do processo.
Fundamental
a ter em conta em sede de amicus curiae é
o respeito pelo art. 85º, nº 2, in fine
CPTA, em que apenas é possível e passa a citar-se: intervir em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de
interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens
referidos no nº 2 do artigo 9º.
Por
último, surge a representação do Estado ou de outras pessoas representadas por
imperativo legal, desde logo, as constantes do art. 3º, nº 1, alínea a) e alínea d) do EMP. Assim, é de referenciar que quando representa o Estado,
o Ministério Público se apresenta como representante orgânico, sendo por este
motivo que é sempre citado em sua representação nas ações em que o Estado seja
parte, pelo que se considera que o Ministério não é mais do que um corpo de advogados do Estado[7].
Chegados
a este ponto e apresentadas as três vertentes de atuação do Ministério Público
compreende-se, facilmente, que as atribuições em estudo são suscetíveis de se
sobreporem. Aliás, configura uma tarefa bastante complexa a harmonia entre
elas, tal como SÉRVULO CORREIA explica, sendo que não é simples conciliar os
vários interesses públicos, com estas diferentes atuações[8].
Esta
difícil compatibilização chega a originar conflito de interesses entre as
várias vertentes, pelo que, na iminência de tal situação, há que procurar mecanismos
que ajudem a dissipar o conflito e harmonizar as diferentes dimensões. Caso
contrário, poderá colocar em causa a imparcialidade da atuação do Ministério
Público.
Atentando
no conflito de interesses que surge quando o Ministério Público exerce funções
de representação e, simultaneamente, é chamado à ação para defender a
legalidade democrática, interpondo ação por sua própria iniciativa, é de
referir que a presente contraposição surge pela
circunstância de o Estado prosseguir o interesse público e não interesses de
particulares[9].
Não obstante, para este conflito em concreto o melhor caminho para tentar
dissipar o conflito passa por solicitar à Ordem de Advogados a disponibilização
de um profissional que represente o Estado, nos termos do art. 69º EMP[10].
No
entender de INÊS SEABRA HENRIQUES DE CARVALHO encontra-se fundamento para esta
solução no facto da CRP não atribuir,
de modo expresso, a prossecução do interesse público ao Ministério Público, mas
sim, a defesa da legalidade democrática[11]. Acresce que a ação
pública é considerada a dimensão mais relevante da atuação do Ministério
Público[12], pelo que, se opta pela
cedência da representação em caso de contradição.
Partindo
do pressuposto de que a ação pública prevalece, a questão poderá tornar-se mais
controversa quando numa ação administrativa comum de responsabilidade civil,
por exemplo, em que o Estado seja demandado, sendo o Ministério Público o seu
representante, este considere que a defesa do Estado coloca em causa a
legalidade[13].
Numa situação destas, a opção defendida pela doutrina parece ir no sentido da prevalência
da função da legalidade democrática, quando a pretensão do Estado seja manifestamente
ilegal. Para isto, recorre-se a uma aplicação analógica do art. 69º EMP. No
entanto, ALEXANDRA LEITÃO mostra alguma relutância na solução apontada em casos
de dúvida, isto é, quando a defesa do Estado não seja manifestamente ilegal, razão
pela qual a autora defende uma aplicação restritiva do artigo em análise[14].
Todavia,
a opção pelo art. 69º EMP comporta algumas particularidades, já que o âmbito de
aplicação se limita aos conflitos entre entidades, pessoas ou interesses que o órgão autónomo de Administração da Justiça deva
representar[15].
ALEXANDRA LEITÃO alerta para o facto de que perante um conflito entre o Estado
e uma autarquia local ou uma região autónoma, não parece aplicável o mecanismo
de substituição do patrocínio por um advogado da Ordem. O fundamento
encontra-se alicerçado no art. 51º ETAF, já que este preceito apenas atribui competência
para o Ministério Público representar o Estado e não outras pessoas coletivas
públicas, o que se traduz numa derrogação do art. 3º EMP[16].
De
acordo com o supra referido, o art.
69º EMP aplica-se, também, aos conflitos entre pessoas, nomeadamente na
eventualidade de uma ação ser intentada por um incapaz, incerto e ausente em
parte incerta contra o Estado, desde que se enquadre nos termos do art. 11º, nº
2 CPTA. Nesta situação, o artigo em análise não determina qual das partes
deverá o Ministério Público patrocinar. Contudo, ALEXANDRA LEITÃO dá a entender
que a representação do Estado se afigura como uma representação em sentido
próprio, ao contrário do patrocínio judiciário quanto às pessoas elencadas no
art. 3º, nº1, alínea a) EMP,
transparecendo a sua tendência para que a representação do Estado prevaleça, o que
se compreende.
Em suma, a atuação do Ministério
Público pauta-se pela harmonia entre funções, sendo de compatibilizar os
diferentes interesses públicos que devem ser prosseguidos, á luz das suas
atribuições[17]. Nos ensinamentos de LEONOR MESQUITA
FURTADO a posição do Ministério Público
no contencioso administrativo não se confina a uma expressão simbólica do papel
que a Constituição lhe reserva em matéria de defesa de legalidade democrática,
competindo ao seu corpo de magistrados criar as condições para um exercício
efetivo e eficiente das suas responsabilidades efetivas[18].
[1] LEONOR DO ROSÁRIO MESQUITA
FURTADO, A Intervenção do Ministério
Público no Contencioso Administrativo, in Estudos em Memória do Conselheiro
Artur Maurício, Coimbra Editora, 1ª Edição, 2014.
[2] Lei nº 47/86, de 15 de Outubro,
sendo que a versão mais atualizada consta da Lei nº 9/2011, de 12 de Abril.
De ressalvar que, doravante,
será EMP.
[3] Terminologia adotada por SÉRVULO
CORREIA, A Reforma do Contencioso
Administrativo e as Funções do Ministério Público, in Separata de Estudos
em Homenagem a Cunha Rodrigues, Coimbra Editora, 2001, página 303-304.
[4] SÉRVULO CORREIA, Ob. Cit., página 304.
[5] ALEXANDRA LEITÃO, A Representação do Estado pelo Ministério
Público nos tribunais administrativos, in Revista JULGAR, nº20, Coimbra
Editora, Maio/Agosto de 2013, página 196.
[6] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo,
Almedina, 2ª edição, 2016, página 64.
[7] SÉRVULO CORREIA, Ob. Cit., página 309
[8] Idem, página 304.
[10] Idem, página 197.
[11] INÊS SEABRA HENRIQUES DE CARVALHO,
Em Defesa da Legalidade Democrática – O
Estatuto Constitucional do Ministério Público Português, in Sindicato dos
Magistrados do Ministério Público, página 44.
[12] SÉRVULO CORREIA, Ob. Cit., página 304.
[14] Idem, página 199.
[15] Idem, página 199.
[16] Idem, página 198.
[17] SÉRVULO CORREIA, Ob. Cit., página 303.
Jéssica Ramos Borralho
Subturma 5
Nº 24148
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