1. A
legitimidade ativa
A
legitimidade é um pressuposto processual, sendo um dos elementos essenciais
para a procedência de uma ação nos tribunais. Este pressuposto é inerente às
partes processuais e, portanto, é relativo à sua posição em juízo.
A
legitimidade pode ser ativa ou passiva – estas duas figuras estão consagradas,
respetivamente, nos artigos 9.º e 10.º do Código do Procedimento dos Tribunais
Administrativos (CPTA). Segundo Mário Aroso de Almeida, possui legitimidade
ativa quem alegue a titularidade de uma situação cuja conexão com o objeto da
ação proposta o apresente como em condições de nela figurar o autor, e possui
legitimidade passiva quem deva ser demandado na ação com o objeto configurado
pelo autor[1].
No
que diz respeito à legitimidade ativa, o referido artigo 9.º é de aplicabilidade
residual, fazendo com que seja derrogado por várias disposições especiais
presentes no CPTA, nomeadamente nos artigos 55.º, 57.º, 68.º, 73.º e 77.º-A.
Estas
pretensões especiais alargam o pressuposto processual da legitimidade ativa a
mais entidades, que vão além do critério de as mesmas serem titulares da
relação material controvertida relativas ao objeto do processo (artigo 9.º,
número 1, in fine, CPTA).
2. As
ações em matéria de invalidade dos contratos
Antes
de outro pronúncio, convém relembrar que os tribunais administrativos são
competentes para decidir sobre questões relativas à validade de procedimentos
pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos
administrativos (artigo 4.º, número 1, alínea e) do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais [ETAF]).
Ora,
no regime da invalidade contratual podem elevar-se duas situações: (i) a da
invalidade que resulta de vícios do próprio contrato, designada invalidade
própria; e (ii) a invalidade que é consequência de uma invalidade procedimental,
intitulada invalidade consequente[2].
A
invalidade própria encontra-se regulada no artigo 284.º do CCP[3] e pode resultar da
preterição dos diversos requisitos de validade dos contratos, sejam eles requisitos
relativos às partes, à formação e expressão da vontade de contratar ou
requisitos formais e substanciais relativos ao contrato em si[4].
No
artigo 283.º do CCP temos o regime da invalidade consequente do contrato, sendo
que este resulta de vícios relativos a atos prévios, executados durante o
período que antecede a celebração do contrato[5].
3. O
regime especial do artigo 77.º A
Antes
da reforma de 2004, as ações respeitantes a contratos administrativos só podiam
ser intentadas pelas partes do negócio em causa, conforme o que constava do
artigo 825.º do Código Administrativo que restringia a legitimidade ativa
nestas questões.
Esta
limitação trazia vários inconvenientes no domínio jurisdicional, e a doutrina enuncia
duas desvantagens[6]:
(i) se o tribunal anulava um contrato, os interessados (que não fossem partes
contratantes) não tinham legitimidade para obter a igual anulação dos atos
administrativos pré-contratuais relacionados com o contrato já anulado; (ii) na
execução dos contratos, apenas a Administração e a entidade contratada podiam
pronunciar-se sobre o modo como o contrato era realizado, deixando de fora
terceiros que eventualmente pudessem ser afetados pela execução do mesmo
contrato.
Ora,
isto significava que os concorrentes preteridos que impugnavam o ato
destacável, ficavam depois dependentes da Administração para suscitar a questão
da invalidade derivada do contrato perante o tribunal, o que dificilmente
poderia suceder[7].
O
artigo 77.º-A faz parte do conjunto de normas que alarga o âmbito da
legitimidade ativa nas ações relativas à validade e à execução dos contratos.
Aqui, o critério da titularidade da relação material controvertida subjacente é
afastado, para dar azo à inclusão de entidades que não fizeram parte da relação
contratual em causa, ou porque não foram escolhidas para tal – no caso do
concurso público – ou porque nem participaram em tal procedimento porque
pensavam não reunir as condições necessárias para o efeito.
4. Em
especial, as alíneas c) e d) do número 1 do artigo 77.º-A
4.1. “Por quem tenha
impugnado um ato administrativo relativo ao respetivo procedimento e alegue que
a invalidade decorre das ilegalidades cometidas no âmbito desse procedimento”
A
alínea d) determina a questão que mais vezes é suscitada nos tribunais
administrativos: as ilegalidades pré-contratuais. Nesta disposição, um
candidato que é eliminado durante o processo de escolha pode alegar vícios que
se formaram na fase pré-contratual e que podem levar à consequente invalidade
do contrato – caímos aqui no âmbito da impugnação de atos pré-contratuais. O
contrato também pode ser ele impugnado devido a atos ilegais ocorridos na fase
preparatória.
Ambas
as impugnações podem ter lugar, em simultâneo, numa única ação, em que ambos os
pedidos sejam cumulados (artigo 4.º, número 2, alínea g) do CPTA). A cumulação
pode ser originária ou superveniente. A primeira surge quando, no momento da
propositura da ação, o contrato já tiver sido celebrado. A segunda ocorre se o
contrato só vier a ser celebrado já na pendência da ação de impugnação do ato
pré-contratual (artigo 63.º e 102.º, número 4)[8].
4.2. “Por quem tenha sido
prejudicado pelo facto de não ter sido adotado o procedimento pré contratual
legalmente exigido”
Na
alínea c) está em causa o facto de ter sido cometida uma ilegalidade no âmbito
do procedimento contratual. Assim, para a aplicação do preceito tem de estar em
causa uma ausência total de qualquer tipo de procedimento pré-contratual – que
consiste num vício próprio do contrato – ou que tenha sido adotado um
procedimento diferente daquele que a lei exigia para o caso concreto. Segundo
Mário Aroso de Almeida, o fundamento desta norma é a dispensa do interessado
preterido pela não realização do concurso legalmente exigido, do ónus de
impugnar qualquer ato pré-contratual, para o legitimar a impugnar diretamente o
próprio contrato[9].
Esta
norma, também nos diz que, em princípio, quem não participou no procedimento
pré-contratual legalmente exigido, tem o direito de impugnar diretamente o
contrato, em defesa do interesse e do direito que teria tido em participar no
contrato.
Márcia
Ferreira, número 24860.
[1] Mário Aroso de Almeida – Manual de
Processo Administrativo, 2.ª edição. Almedina, 2016, página 209.
[2] Maria João Estorninho – Curso de Direito dos Contratos Públicos: por
uma contratação pública sustentável, 2012, 2.ª edição, Almedina, página
585.
[3] Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de
janeiro – Código dos Contratos Públicos.
[4] Maria João Estorninho – Curso de Direito dos Contratos Públicos: por
uma contratação pública sustentável (…), página 586.
[5] Idem.
[7] Maria João Estorninho – Curso de Direito dos Contratos Públicos: por
uma contratação pública sustentável (…) página 591.
[9] Idem.
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