Legitimidade Passiva dos Ministérios e a sua Representação pelo Ministério Público

INTRODUÇÃO

A legitimidade passiva no Contencioso Administrativo encontra-se, essencialmente, prevista no artigo 10º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos[1]. Mas o critério da demanda da contraparte na relação controvertida como esta é figurada pelo autor (artigo 10º/1, 1ª parte), não é suficiente. Este critério, comum e residual, está circunscrito a tipos de litígios que não são os mais frequentes no processo administrativo, é necessário um alargamento da legitimidade para que sejam consideradas as situações em que não existia, anteriormente ao litígio, uma relação jurídica entre as partes, mas em que alguém terá um interesse contraposto ao do autor (artigo 10º/1, 2ª parte)[2].

A relevância dos problemas suscitados pelos artigos 10º e 11º do CPTA resulta do facto de, quando não sejam dirigidos adequadamente, poderem levar a erros de identificação do sujeito passivo e consequente absolvição da instância do sujeito efectivamente demandado, quando não estejamos perante casos dos números 4 e 5 do artigo 10º. Surge também o problema de errada e desnecessariamente o Ministério Público surgir em representação de um Ministério quando este, possivelmente, poderia ter sido representado por um simples mandatário judicial.

LEGITIMIDADE PASSIVA DAS ENTIDADES PÚBLICAS E DOS SEUS ÓRGÃOS

O CPTA parece conferir a legitimidade passiva às pessoas colectivas de direito público, fazendo coincidir a personalidade jurídica com a personalidade judiciária, mas ressalva os Ministérios e as Secretarias Regionais. Esta excepção deve-se ao “velho” Contencioso Administrativo de anulação, focado no acto e não na entidade a quem este era imputável. Os processos relativos ao exercício de poderes de autoridade da Administração eram intentados contra o órgão que tivesse praticado o acto ora impugnado, ou contra o qual fosse formulado o pedido[3]. Desta forma, também, a defesa da posição da Administração está cometida aos respectivos órgãos que se encontram em melhores condições de exercer eficazmente o contraditório e de contribuir para a instrução do processo[4].  Por questões de praticabilidade, adicionadas às razões referidas, não sendo possível imputar todas situações jurídico-processuais ao Estado, surgem as ressalvas ao princípio da coincidência.

O legislador consagra no n.º 2 do artigo 10º do CPTA[5] que sempre que nos deparamos com um processo em que um Ministério seja parte, porque as acções/omissões lhe sejam imputáveis, será este o demandado e não a pessoa colectiva Estado[6]. Autonomiza-se o Ministério enquanto sujeito da relação controvertida. Por isso é conferida personalidade judiciária aos Ministérios e aos Órgãos da Administração Pública[7].

O ordenamento parece considerar que são as autoridades administrativas os sujeitos de Direito, susceptíveis de ser titulares de posições jurídicas activas e passivas, havendo uma dissociação entre estas e as pessoas colectivas das quais fazem parte. Inclusivamente, a  Constituição da República refere-se tanto a pessoas colectivas como a órgãos, (cfr. artigos 266º e seguintes) tal como o Código do Procedimento Administrativo (cfr. artigos 13º e seguintes).

Defende o Professor Vasco Pereira da Silva que na “nossa ordem jurídica se relativiza a ideia da personalidade jurídica das entidades públicas e se dá antes primazia à actuação dos seus órgãos, fazendo das autoridades administrativas sujeitos funcionais de relações jurídicas, dotados de capacidade jurídica própria, e admitindo-se portanto a exigência de relações inter-orgânicas”[8]. Tal será uma especificidade do Direito Administrativo, sendo uma regra tendencial, é relevante a actuação dos órgãos e não das pessoas colectivas em que os mesmos se enquadram[9].

Entende o Professor Vasco Pereira da Silva que, seguindo os Ministérios atribuições diferenciadas, esta solução aponta no sentido correcto, contudo, não sendo as duas realidades indissociáveis (os órgãos e as pessoas colectivas nas quais eles se enquadram, através da dicotomia competências e atribuições, respectivamente) a solução mais adequada teria sido fazer das autoridades administrativas os efectivos sujeitos das relações processuais, relativamente aos seus próprios comportamentos.

Coloca-se também a questão de saber se o órgão chamado à causa se defende enquanto responsável e competente para o litígio ou enquanto representante da pessoa colectiva. Considera o Professor Vasco Pereira da Silva que se “finge”, por uma questão de praticabilidade, que o órgão representa a pessoa colectiva da qual faz parte, mas na realidade  quem está em juízo é o órgão[10].

REPRESENTAÇÃO DO ESTADO E DOS MINISTÉRIOS PELO MINISTÉRIO PÚBLICO

Compete especialmente ao Ministério Público representar o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais, os incapazes, os incertos e os ausentes em parte incerta (artigo 3º/1 a) do Estatuto do Ministério Público, consagrado na Lei n.º 47/86, d 15 de Outubro, doravante EMP).

A interpretação do artigo 219º/1 da CRP tem sido feita de forma restritiva, no âmbito do Contencioso Administrativo[11]. O EMP, na alínea a) do artigo 53º, estabelece que este intervém em representação do Estado-Administração quanto à defesa dos seus direitos patrimoniais. Até à alteração de 2015, previa o artigo 11º do CPTA que o Estado seria representado pelo Ministério Público quando os processos tivessem por objecto relações contratuais e de responsabilidade; nos restantes casos a representação seria assegurada por advogados ou licenciados em Direito com funções de apoio jurídico, tal como a representação das pessoas colectivas de direito público e dos Ministérios. É de notar que era quase pacificamente aceite pela doutrina e pela jurisprudência que este artigo 11º tinha um efeito colateral[12]: nos casos em que o processo tivesse como objecto exclusivamente relações contratuais e de responsabilidade, a legitimidade passiva cabia sempre ao Estado, não era aplicável o n.º 2 do artigo 10º, não sendo, consequentemente, conferida aos Ministérios personalidade judiciária[13].

Com a alteração efectuada pelo Decreto-lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, a representação do Ministério Público estendeu-se a todas as situações em que o Estado se encontre em juízo, no âmbito da jurisdição administrativa. Dever-se-à então proceder a uma interpretação correctiva da alínea a) do artigo 53º dos Estatutos do Ministério Público pois este agora representa o Estado independentemente da matéria.

Já não será independente dos órgãos em questão. Quando estabelece o n.º 1 do artigo 11º do CPTA que a representação do Estado em juízo é feita pelo Ministério Público, deve ter-se em conta a dupla possibilidade de o Estado se encontrar, portanto, em juízo: através dos seus órgãos complexos, os Ministérios, ou nas restantes situações.

Entende o Professor Mário Aroso de Almeida, que “só há lugar à representação do Estado pelo Ministério Público em processo administrativo, nas acções que não se refiram a uma concreta ação ou omissão de um órgão integrado num Ministério”[14].

O anterior artigo 11º do CPTA referia, expressamente, no seu n.º 2, a possibilidade de os Ministérios serem representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico e não pelo Ministério Público mas tal referência foi retirada. Resolvendo-se o problema do efeito colateral da representação do Estado naqueles dois casos específicos e potencialmente cria-se outro.

Contudo, não se pode deixar de considerar que, tendo sido conferida, expressamente, personalidade judiciária aos Ministérios (artigo 8º-A), continuando o n.º 3 do artigo 11º a fazer menção à designação de um representante do Ministério e dado o novo n.º 7 do artigo 10º, a menção a “representação do Estado pelo Ministério Público” no n.º 1 do artigo 11º obriga à representação em juízo de todos os órgãos do Estado pelo Ministério Público.

CONCLUSÃO

Cada órgão do Estado vincula o Estado no seu todo, mas a abertura do Contencioso Administrativo a estes novos litígios entre partes derruba barreiras clássicas e mostra a inadequação da noção de pessoa colectiva pública enquanto sujeito processual e a necessidade de a superar mediante o recurso a intervenção das autoridades administrativas. Há uma preferência da pessoa colectiva enquanto sujeito titular da legitimidade passiva, não sendo, como já referido, a solução teórica mais adequada. Mas o processo administrativo fê-lo de uma forma aberta, sendo que na prática intervêm as autoridades responsáveis pelos comportamentos, sendo estas, a final, os sujeitos do Contencioso Administrativo, ainda que se considere que há uma representação virtual da pessoa colectiva[15].

Depois de um longo percurso que nos trouxe a um processo de partes, em que cada vez mais se via prevalecer o conhecimento do mérito sobre os erros na identificação da entidade publica demandada, será de estranhar que, no caso de o objecto ser exclusivamente composto por relações contratuais ou de responsabilidade civil que envolvessem a pessoa colectiva Estado, se afastasse os critérios da extensão da legitimidade dos Ministérios.

Seria, de qualquer forma, incomportável para o Ministério Público representar ou patrocinar a Administração, os meios materiais e humanos do primeiro não fariam face à massa de litígios. Tal como traria ainda mais dificuldades quanto à compatibilidade das várias intervenções do Ministério Público, uma vez que quando este intervenha na defesa da legalidade muitas vezes o faz contra a Administração.

Os Ministérios têm efectiva e própria Personalidade Judiciária e apresentam-se e representam-se em juízo quando uma sua conduta (ou falta dela) esteja em causa, tal encontra-se agora expressamente previsto na lei. Tal como, estes poderão ser representados por mandatário judicial que não o Ministério Público, sendo incomportável outra solução, até por razões de ordem prática.

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[1] Doravante CPTA.

[2] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, página 243.

[3] Idem, página 244.

[4] Leonor do Rosário Mesquita Furtado, A Intervenção do Ministério Público no Contencioso Administrativo, in Estudos em Memória do Conselheiro Artur Maurício, página 8.

[5] Em convergência com o n.º 4 do artigo 10º e o n.º 3 do artigo 78 por estes disporem que não há irregularidade quando a parte demandada seja o órgão que actuou ou deveria ter actuado, considerando-se indicado o efectivo sujeito passivo. Tal como no caso de pedidos cumulados ao principal, o Ministério será parte legítima, como por exemplo um pedido de impugnação de acto cumulado com um pedido de responsabilidade civil.

[6] Quando nos referimos a Estado, referimo-nos a Estado-Administração. Este, segundo Professor Freitas do Amaral, é uma pessoa colectiva pública cujas numerosas e  complexas atribuições e competências são prosseguidas por um vasto e heterógeneo conjunto de órgãos e serviços administrativos.

[7] Até 2015 tal era retirado do facto de o artigo 10º conferir legitimidade passiva aos ministérios e Orgãos da Administração Pública ainda que não fosse inteiramente unânime, porém foi aditado o artigo 8º-A, pelo Decreto-lei 214-G/2015, que o refere expressamente. Havia também quem considerasse que o artigo 10º apenas estabelecia uma irrelevância do errado de identificação da entidade pública demandada.

[8] Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, página 212.

[9] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, página 256.

[10] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso... ob cit, página 258. Tal inclusivamente encontra apoio na letra do n.º 8 do artigo 10º na medida em que não se consegue conceber que a mesma pessoa colectiva esteja dos dois lados da mesma acção, mas os seus órgãos sim.

[11] Apud Alexandra Leitão, A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos, in Revista Julgar n.º 20, 2013, página 191

[12] Esperança Mealha, Personalidade Judiciária e Legitimidade Passiva das Entidades Públicas, in cedipre online n.º 2, Novembro de 2010, página 29. Entendia-se, contudo, que esta regra não seria aplicável nos casos de cumulação de pedidos, inicial ou sucessiva, ainda que tal entendimento não fosse unânime: Esperança Mealha, ob cit, página 30.

[13] Entendia contra o Professor Vieira de Andrade que esta norma deveria ser interpretada restritivamente a fim de não abranger as acções e omissões dos ministérios, in Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, 2009, página 158.

[14] Mário Aroso de Almeida, ob cit, página 245

[15] Nos termos utilizados por Vasco Pereira da Silva, ob cit, página 259.

Maria Madalena Perestrello, n.º 22619