Os atos anuláveis inimpugnáveis

    1- A Administração Pública e a legalidade: os atos jurídicos anuláveis, introdução.

        A atuação administrativa está sempre sujeita à legalidade, e, estando-o, é imperioso o cumprimento escrupuloso da lei por parte da Administração. Todavia, é patente que o cumprimento da lei pela Administração não é constante nem absoluto; com efeito, são anuláveis, nos termos do art. 163º/1 do CPA “os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção.”.

        Os atos anuláveis, enquanto atos feridos de invalidade, são impugnáveis perante a Administração e podem ser por ela anulados, dentro dos prazos legalmente estabelecidos, como resulta da leitura do art. 163º / 3 e 4 do CPA. Repare-se, porém, na disparidade dos prazos para impugnação pelo particular e anulação oficiosa pela Administração: estabelece o art. 58º/1/b) do CPTA um prazo de três meses para a impugnação pelo particular; enquanto que o art. 168º do CPA estatui, para a anulação pela Administração Pública, prazos de seis meses, um ano e cinco anos nos seus números 1, 2 e 4, respetivamente.

                Em primeiro lugar, refira-se que à consagração da anulabilidade enquanto invalidade regra cabe crítica, uma vez que, e nas palavras de PAULO OTERO, “debilita a força normativa do princípio da legalidade”.1

          Em segundo, realce-se que a consagração legal do princípio do aproveitamento do ato administrativo, no art. 163º/5 do CPA, vem contribuir para a referida debilitação da força jurídica do princípio da legalidade, admitindo que a Administração viole a lei sem que os seus atos padeçam de qualquer invalidade, como aliás é referido pelo STA no acórdão de 5 de março de 2009, Processo Nº 01129/08: “Estando as entidades públicas subordinadas ao princípio da legalidade (art. 266º/2 da CRP e art. 3º do CPA) é seu dever estrito cumprir escrupulosamente aquela determinação legal, e não colocar-se, como se verifica amiudadas vezes (...) numa posição marginal ao escolher, arbitrariamente, as situações que cumpre e aquelas outras em que decide não cumprir, para de- pois vir invocar princípios jurisprudenciais.”.

               Por tudo o que foi dito, conclui-se que o princípio da legalidade em Direito Administrativo não constitui uma máxima inviolável, admitindo, pelo contrário várias exceções.

         2- O ato anulável findo o prazo para impugnação pelos particulares.

           Questão que alimentava discussão na doutrina era a de saber se, decorrido o prazo para impugnação do ato administrativo por parte dos particulares, o ato se convalescia e se tornava válido. Atualmente, por via do alargamento do prazo para anulação administrativa e por via da permissão de arguição incidental da ilegalidade do ato inimpugnável por parte do particular (ex vi art. 38º do CPTA) a questão não é problemática. É então, pacífico que o decurso do prazo não sana a invalidade do ato, como já vinha VASCO PEREIRA DA SILVA a defender, “o decurso do prazo tem efeitos meramente processuais, não resulta da sua inimpugnabilidade e impossibilidade de anulação a sua convalidação”.2

                 Desta forma, o ato inimpugnável não deixa de ser inválido, contudo só poderá ser retirado da ordem jurídica através da atuação da própria Aministração, mediante anulação oficiosa, nos termos do art. 168º do CPA, já que “ à face do regime dos novos artigos 168º e 171º do CPA(...) nos casos em que o artigo 168º admite a possibilidade da anulação administrativa de atos inimpugnáveis, não pode deixar de reconhecer-se que a anulabilidade desses atos continua a relevar enquanto tal, mesmo para além da preclusão dos prazos dentro dos quais ela poderia ser invocada perante os tribunais.”3, ou através da arguição incidental da ilegalidade do ato inimpugnável por parte do particular, decorrente do art. 38º do CPTA.

             3- O alcance dos artigos 168º do CPA e 38º do CPTA.

              No que concerne ao art. 168º do CPA é de “notar que esta solução possibilita a anulação dos atos muito para além do prazo de impugnação contenciosa”4.

                 Neste artigo, o legislador não consagrou expressamente um dever legal de anulação de atos ilegais, dado que o 168º/1 a 5 do CPA falam em “poder” e não em “dever”. De tal forma que não se pode afirmar que dele se retira um dever da Administração anular o ato que saiba ser ilegal. Ora, não se retira isto da lei, mas como afirma AROSO DE ALMEIDA: “nunca poderia retirar-se uma permissão de inércia da Administração perante os seus atos ilegais(...) a partir do momento em que a Administração se aperceba que praticou um ato anulável e que ainda está em tempo de atuar sobre o ato, a Administração tem o dever de o fazer, não podendo conformar-se, por inércia, com a situação de ilegalidade criada”5

                Ainda que se reconheça o dever de anulação dos atos anuláveis por parte da Administração, independentemente da possibilidade de ainda serem impugnáveis, não há por parte dos particulares direito a exigir essa anulação uma vez precludidos os prazos de impugnação. Com efeito, estes atos só podem ser anulados pela Administração oficiosamente, nos termos do prescrito no art. 168º/5 CPA.6

                 De todo o modo, consagra o art. 38º/1 do CPTA que “Nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por atos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um ato administrativo que já não possa ser impugnado.”, podendo daqui retirar-se um princípio geral de admissibilidade da arguição a título incidental da ilegalidade dos atos, mesmo decorridos os prazos para a sua impugnação.7

                 Este princípio geral está, porém, sujeito a limitações, nomeadamente àquela que decorre do nº2 do art. 38º, que prevê que “Sem prejuízo do disposto no número anterior, não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável.”. Quer isto significar que não se podem alcançar os efeitos anulatório ou constitutivo e repristinatório da sentença.8

                Pode então, de acordo com o art 173º/1 do CPTA, que prevê que “Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo ato administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um ato administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele ato, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado. “ (sublinhado nosso), obter o efeito resti- tutivo da sentença, ainda que, este consubstancie apenas um dever da Administração analisar a situação como se o ato anulável não tivesse sido praticado9.

               De tudo o que foi dito, retira-se que a permissão geral de admissibilidade da arguição a título incidental da ilegalidade dos atos não abrange situações em que se consiga retirar um efeito constitutivo nem repristinatório da sentença- está aqui em causa o confronto de dois valores fundamentais para o Direito Administrativo: o respeito pelo princípio da legalidade versus a segurança jurídica e estabilização dos efeitos jurídicos dos atos anuláveis com o decurso do tempo. 

             No fundo, há um fenómeno de sobreposição da segurança jurídica e estabilização dos efeitos à obediência da lei com o passar do tempo. De tal forma que acaba por sobrelevar a segurança jurídica perante o princípio da legalidade.

               É uma posição legislativa, é compreensível dentro da natureza das relações administrativas e dos efeitos externos produzidos pelos atos jurídicos, mas não é livre de críticas, bem pelo contrário.

Se há princípio fundamental que tem de acompanhar sempre a atuação administrativa é o princípio da legalidade, e, de tudo o que aqui foi dito, conseguimos concluir que este é um princípio em constante erosão.

1 PAULO OTERO, Legalidade e Administração Pública- O sentido da vinculação administrativa à juridici- dade, Almedina, Coimbra, 2003, pp.964 e 1024.

2 VASCO PEREIRA DA SILVA, Revisitando a questão do pretenso “caso decidido” no Direito Constitucio- nal e no Direito Administrativo Português, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Jorge Miranda, vol III,2012, FDUL, Lisboa, pp. 806 e 807.

3 MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria geral do direito administrativo, O novo regime do Código do Procedimento Administrativo, 2016, 3o edição, Almedina, pp. 355-356.

4 MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria geral do direito administrativo, O novo regime do Código do Procedimento Administrativo, 2016, 3o edição, Almedina, p. 346.

5 MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria geral do direito administrativo, O novo regime do Código do Procedimento Administrativo, 2016, 3o edição, Almedina, p. 352.

6 Assim, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria geral..., p. 357 e ROBIN DE ANDRADE, A revogação dos atos administrativos, 2a edição, Coimbra, 1985, p.78.

7 ANTÓNIO LEITÃO AMARO, A estabilização dos efeitos dos atos administrativos, in Direito e Justiça, vol. XIX, Tomo II, 2005, Universidade Católica Portuguesa, Lisboa, p.131, e também MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, O novo regime do processo nos tribunais administrativos, 2003, 2a edição, Almedina, Porto, p. 91.

8 ANTÓNIO LEITÃO AMARO, A estabilização dos efeitos dos atos administrativos, in Direito e Justiça, vol. XIX, Tomo II, 2005, Universidade Católica Portuguesa, Lisboa, p.133.

9 ANTÓNIO LEITÃO AMARO, A estabilização..., pp.134-135. 

Maria Leonor Teixeira da Mota Melo Bento, Nº 24265