Qualquer coisa sobre a impugnação de normas regulamentares

            Uma das formas correspondentes ao exercício da função administrativa prende-se com a emissão de normas regulamentares. Estando ligadas ao Direito Administrativo, e partindo do pressuposto de que a qualquer interessado é legítimo o recurso aos tribunais administrativos para defender a sua situação jurídica através de um meio processual adequado – princípio da tutela jurisdicional efetiva: arts. 268º/4 CRP e art. 2º CPTA –, faz sentido que um particular que se sinta lesado por uma atuação desta natureza a possa impugnar – art. 268º/5 CRP.   

            Inicialmente, o meio utilizado para impugnar normas regulamentares confundia-se com o dos atos administrativos. Existia uma aura de intolerabilidade face à impugnação daquelas normas, devido ao facto destas se caraterizaram pela abstração e generalidade – entendia-se, assim, que eram incapazes de produzir, diretamente, danos nas esferas dos particulares; caso se verificasse uma efetiva lesão esta resultaria da aplicação do regulamento, mas este ato já seria “atacável” –, e também face ao “tradicional respeito pela autoridade normativa do governo”. Para além disto, a indistinção entre atos legislativos e regulamentares levava à invocação do princípio da separação de poderes como um obstáculo à possibilidade de impugnação.

No entanto, verificou-se que, na realidade, as normas contidas em regulamentos podiam causar prejuízos aos particulares, pelo que o método utilizado sofreu algumas mudanças, no sentido da proteção dos lesados. Aliás, uma das inovações do Direito português é referente ao meio processual relativo à impugnação de normas, que foi sendo autonomizado do dos atos administrativos com o decorrer dos tempos, assegurando uma maior efetividade na proteção dos direitos dos particulares.

Por fim, com a revisão de 1997 assistiu-se à consagração do direito acima enunciado, constando hoje do art. 268º/5 CRP, que veio reforçar as garantias dos particulares, nas vertentes dos princípios da tutela jurisdicional efetiva, que visa primariamente tutelar os seus interesses, e da legalidade.

Qualquer coisa sobre a impugnação

Cumpre apurar: o que á a impugnação?

É um meio processual cujo objeto corresponde à “declaração de ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo, por vícios próprios ou derivados da invalidade de atos praticados no âmbito do respetivo procedimento de aprovação” – art. 72º/1 do CPTA. 

O pedido, que está inserido no objeto do processo, conjuntamente com a causa de pedir, consubstancia-se na declaração referida, pelo que importa agora fazer referência às formas existentes para declarar a ilegalidade: (i) com força obrigatória geral e (ii) sem força obrigatória geral.

Para se declarar a ilegalidade com força obrigatória geral (i) temos de estar perante normas imediatamente operativas: que ofendem direitos e interesses dos particulares de modo imediato, isto é, independentemente da prática de qualquer ato concreto de aplicação. Aplica-se a este caso o art. 73º/1 CPTA, que nos indica para além da legitimidade ativa, o meio processual mais adequado para a impugnação deste tipo de normas. Fica a ressalva de que como apenas o Tribunal Constitucional pode declarar a inconstitucionalidade de normas com força obrigatória geral, não são invocáveis os argumentos do art. 281º/1 CRP (art. 72º/2 CPTA).

Por outro lado, existem normas mediatamente operativas – necessitam de atos administrativos concretos para serem aplicadas, logo apenas lesam os direitos dos particulares na medida em que seja realizado um segundo ato – cuja declaração de ilegalidade não possui força obrigatória geral (ii). O art. indicado é o 73º/2 CPTA, que à legitimidade acrescenta a necessidade de invocar um dos fundamentos do art. 281º/1 CRP. Este género de declaração pode sustentar-se na inconstitucionalidade da norma regulamentar, que acarretará a do ato concreto. 

Qualquer coisa sobre as normas regulamentares

Cumpre apurar: o que são normas regulamentares?

Em contraposição aos atos administrativos, que são individuais e concretos (art. 120º CPA), diz-nos o art. 135º CPA que os regulamentos são normas jurídicas que possuem a generalidade e a abstração como caraterísticas essenciais. Mas é de notar que estas são apenas exigidas face ao CPA, pois tal como refere VASCO PEREIRA DA SILVA, qualquer disposição unilateral pode ser tanto geral e abstrata como somente geral (e portanto concreta) ou somente abstrata (e portanto individual); são pois, especificidades alternativas. Esta particularidade permite que fiquem abrangidas uma diversidade de situações e/ou destinatários.

Como é sabido, este não era o entendimento sobre as normas, pelo que cabe igualmente uma pequena referência aos modos de reação contra estas normas administrativas, antes e depois da reforma de 2004.

Anteriormente a esta, existiam três modos de reação contra as normas administrativas: (i) a título incidental, em que o autor visava anular um ato administrativo, sendo que a sua ilegalidade derivava da do regulamento – apreciação indireta do regulamento (de notar que não era considerado um meio processual independente); (ii) meio processual genérico, em que após a verificação de três casos concretos em que a norma tivesse sido considerada ilegal se apreciava o regulamento em si; (iii) meio processual especial, que implicava a impugnação de regulamentos resultantes da administração local, sem necessidade da verificação de três casos em que tenha sido considerado ilegal no caso concreto.

Após a reforma, passou a existir um regime jurídico que abrangia os três modos de reação, cuja referência era o meio processual genérico. Para impugnar as normas, tinham de estar preenchidas algumas condições, entre as quais a legitimidade, para além da já citada confirmação de três casos concretos em que a norma tivesse sido dada como ilegal. Um dos pontos importantes relacionava-se com o facto de quer os regulamentos quer os atos administrativos poderem lesar os direitos dos administrados do mesmo modo, pelo que VASCO PEREIRA DA SILVA propôs uma correção no sentido do alargamento da legitimidade para garantir a coerência e o princípio da tutela efetiva.

Neste âmbito, surgiu uma das mais importantes querelas doutrinárias devido à introdução de uma espécie de sentença, cujo efeito correspondia à declaração de ilegalidade concreta da norma, sendo que passou a ser possível pedir esta mesma declaração somente no caso concreto. Apesar de VIEIRA DE ANDRADE ter entendido que a referida possibilidade conferia uma melhor proteção aos particulares, tal opção foi objeto de crítica por VASCO PEREIRA DA SILVA, que argumentou a falta de sentido em afirmar que a norma fosse ilegal para determinado caso concreto. Refere o Professor que a partir do momento em que uma norma é considerada ilegal deveria ser afastada do ordenamento em virtude dos princípios da legalidade, segurança jurídica e unidade do sistema jurídico. Defende igualmente que deveria ser feita uma interpretação conforme à CRP e ao Direito da União Europeia, operando uma generalização do regime da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral a todas as modalidades de impugnação de normas e independentemente do seu autor.

Já em 2015, o Direito Administrativo sofreu uma benéfica remodelação, pois acabou por permitir a impugnação da norma mesmo que não se verifiquem os referidos três casos enunciados: art. 73º/3 CPTA.

Qualquer coisa sobre os efeitos jurídicos

Cumpre apurar: quais as consequências jurídicas da declaração de ilegalidade?

Como “é da praxe”, surgiu a discussão sobre se se aplicaria a nulidade ou a anulabilidade, ou ainda se se poderia introduzir um efeito misto. Interessa-me a reforma de 2015, em que passou a ser possível impugnar a norma no prazo de 6 meses caso esteja em causa uma ilegalidade formal.

De acordo com o art. 74º/2 CPTA, se da ilegalidade não resultar uma inconstitucionalidade, e caso não estejamos perante um caso de falta absoluta de forma legal ou de preterição de consulta pública exigida por lei, a ação só é considerada tempestiva se for intentada no espaço de 6 meses. Conclui-se, através do preceito, que o desvalor jurídico previsto para a norma administrativa é a anulabilidade.

Face ao âmbito da eficácia da declaração com força obrigatória geral, encontra-se esta estabelecida no art. 76º CPTA, que enuncia a retroatividade como regra geral, ficando ressalvados os casos julgados e os atos administrativos que já não possam ser impugnados. Deste modo, prevalecem os princípios da legalidade, da justiça e da equidade em detrimento da segurança jurídica das relações jurídico-administrativas. É de notar que este preceito apenas contém linhas orientadoras da decisão judicial.

Qualquer coisa (e só mesmo qualquer coisa) sobre o que eu penso

Em conclusão, e pelo exposto, verifica-se que hoje é pacífica a admissão da impugnação de normas regulamentares, constituindo mais um dos meios processuais pelos quais é assegurada a tutela dos direitos e interesses dos particulares contra a Administração.

Isto porque, claramente, a Administração adora imiscuir-se na esfera dos seus administrados, e tenta por todos os meios fazê-lo. Atos administrativos, normas administrativas, qualquer coisa administrativa… agrada-me, pois, que a conceção sobre o Direito Administrativo tenha vindo a mudar no sentido de ser conferida uma maior proteção a todos nós.

Rita Rosmaninho, n.º 24195

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Coimbra,  Edições Almedina, 2016

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa: Lições, Coimbra, Edições Almedina, 2015

SILVA, Mário Ramos Pereira, A Impugnação de Normas e a Declaração de Ilegalidade por Omissão no Novo Contencioso Administrativo, Lisboa, 2003

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, Coimbra, Edições Almedina, 2016