Limites
da jurisdição administrativa
A delimitação do âmbito de jurisdição dos
tribunais administrativos e fiscais é o primeiro dos pressupostos processuais relativos
ao Tribunal. É a partir daqui que se estabelece quando é que uma ação deve ser
proposta perante a jurisdição administrativa e fiscal e não perante os
tribunais judiciais.
Neste comentário, proponho-me a
analisar a exclusão do âmbito de apreciação administrativa da impugnação de atos
praticados no exercício da função política, à luz da alínea a) do número 2 do
artigo 4º do ETAF. O ponto chave será a delimitação e contraposição entre a
função administrativa e a função política.
A definição da competência política do
Governo, plasmada no artigo 197º da CRP, permite já excluir os atos aí
enquadrados do âmbito da jurisdição administra e fiscal, mas também apurar o
tipo de atos de outros órgãos do Estado que, por serem análogos, devem ter o
mesmo tratamento[2]. Contudo,
a alínea j) do referido artigo constitui uma cláusula aberta do conceito. Deste
modo, torna-se imperativo recorrer a conceitos doutrinais e jurisprudênciais.
Existe uma função política, não
confundível e não reconduzível a qualquer outra função do Estado[3].
É consensual na nossa doutrina que a função política consiste numa função primária,
direta ou imediatamente subordinada à constituição, que pertence aos órgãos
superiores do Estado.
Para MARCELLO CAETANO, a função
política traduz a “atividade dos do Estado cujo objeto direito e imediato é a
conservação da sociedade política e a definição e prossecução do interesse
geral mediante a livre escolha dos rumos ou das soluções consideradas preteríveis”[4].
Segundo o Professor MARCELO REBELO DE SOUSA[5],
“por função política do Estado deve entender-se a definição e prossecução pelos
pelos órgãos do poder político dos interesses essenciais da coletividade,
realizando, em cada momento, as opções para o efeito consideradas mais
adequadas, opções essas que se não traduzem na prática de atos legislativos”[6].
Nas palavras de SÉRVULO CORREIA, “a função política traduz-se numa atividade de
ordem superior, que tem por conteúdo a direção suor ma é geral do Estado, tendo
o objetivos a definição dos fins últimos da comunidade é a coordenação das
outras funções à luz destes fins”[7].
GOMES CANOTILHO considera que a função política trata da “conformação dos
objetivos político-constitucionais mais importante é a escolha dos meios e
instrumentos idôneos e oportunos para os conseguir”[8].
Tendo em consideração que o Governo é o
principal órgão político do nosso sistema e, paralelamente, o órgão
hierarquicamente superior de toda a Administração Pública[9],
não é pouco comum a confusão entre o âmbito de aplicação da política e da
administração. Para o presente comentário, torna-se imperativa a distinção entre a função política
stricto sensu acima caracteriza e a função administrativa, de modo a saber-se qual
a jurisdição competente para dirimir conflitos com génese em atuações do
Governo. Como realça MÁRIO ESTEVES DE ALMEIDA, a importância prática do problema advém-lhe do facto de a distinção
entre atos de Governo e atos administrativos ter servido de base à demarcação
de competência contenciosa dos tribunais administrativos face à atividade do
poder executivo, negando-se a apreciação jurisdicional dos primeiros e
admitindo-a em relação aos atos administrativos[10].
Neste percurso, a nossa doutrina expõe
vários critérios de distinção. AFONSO QUEIRÓ reiterava que a função política
séria uma função de execução da constituição, enquanto a função administrativa
apenas executaria as leis ordinárias. Para MARCELLO CAETANO, a diferença entre
a função política e a função administrativa reside no grau, tendo em conta que
a função política é uma função primária e a função administrativa não é
abrangida por está qualidade[11];
ou seja, as opções primárias ou fundamentais pertencem à função política e as secundárias
ou derivadas pertencem à administração. A este entendimento, acrescentam MARCELO
REBELO DE SOUSA E ANDRÉ SALGADO[12]
um critério do objeto ou do âmbito de projeção de efeitos: “a função política
não visa projectar-se sobre os membros da comunidade, nem mesmo de forma
mediata, ao contrário do que se verifica com a função administrativa”. FREITAS
DO AMARAL[13] faz
assentar a distinção entre as funções em apreço através de cinco critérios: fim
– enquanto que a função política tem como fim específico definir o interesse
geral da coletividade, à função administrativa cabe realizar em termos
concretos o interesse geral definido pela política; objecto – por um lado, a
função política tem por objeto as grandes opções que o país enfrenta, por outro
lado, a função administrativa satisfaz as necessidades coletivas de segurança,
cultura e bem-estar económico e social; natureza – a função política tem uma
natureza criadora e a função administrativa uma natura executiva das
orientações políticas; carácter – a função política revês-te um carácter livre
e primário, ao passo que a função administrativa é condicionada e secundaria;
por último, orgânico – a política pertence aos órgãos superiores do Estado, ao
invés, a administração cabe a órgãos secundários e subalternos.
Para esta temática é igualmente importante
as construções jurisprudênciais do Supremo Tribunal Administrativa, para as
quais remetemos em seguida. No acórdão nº 028775[14]
aderiu-se à restrição do conceito de atos políticos para efeitos da aliena a)
do número 2 do artigo 4º do E.T.A.F. aos “atos dos órgãos superiores do Estado,
próprios da função política ou de Governo, relativos à definição dos interesses
ou fins primaciais do Estado”; em acrescento,, considerou-se que as decisões do
Governo que procedem à privatização de uma empresa pública não se
consubstanciam em atos políticos. No acórdão nº 01143/06[15],
a função política é caracterizada pela “prática de atos que exprimem opções
fundamentais sobre a definição e prossecução dos interesses ou fins essenciais
da coletividade”; veio, assim, decidir-se no refiro acórdão que o encerramento
de blocos de partos não cabia no conceito de ato político. Já o acórdão nº
044693[16]
define função política através das “opções fundamentais para a defesa dos
interesses gerais da comunidade” e a administrativa pela “forma e os meios com
que, na oportunidade se vão cumprindo esses interesses superiormente definidos”;
concluiu-se que os atos constantes do Orçamento de Estado a atribuir verbas a municípios
não constituem atos políticos mas sim atos administrativos, por não se tratar
de atos inovadores no campo político. É igualmente de destacar o acórdão nº
0816/06[17]
segundo o qual “o exercício da função política consiste na escolha das grandes
opções destinadas à melhoria, preservação e desenvolvimento de um determinado
modelo económico e social, por forma a que os seus cidadãos se possam sentir
mais seguros e, livremente, possam alcançar os bens, matérias e espirituais, que
o mesmo é suscetível de proporcionar”, referindo que “por isso é que só os
órgãos superiores do Estado podem exercer a função política pois só eles têm competência
para definir, em termos gerais, os fins que a sociedade deve almejar, os meios
que cabe utilizar para os alcançar e os caminhos que para o efeito será
necessário percorrer”, ao passo que a função administrativa “se traduzir na
materialização dessas opções” traçadas pela política, “tendo em vista assegurar
em concreto a satisfação de necessidades coletivas de segurança e bem estar das
pessoas”; neste contexto, arrematou-se que a Resolução pela qual o Governo define
os contornos gerais de uma futura reforma nos laboratórios do Estado assume um
carácter político “e por isso a sua sindicância escapa à jurisdição administrativa”.
[1] Aluna nº
24244, subturma 5.
[2] Jorge de
Sousa, “Poderes de cognição dos tribunais administrativos relativamente a atos
praticados no exercício da função política”, in Julgar nº 3 (2007).
[3] Marco
Caldeira, “Atos políticos, direitos fundamentais e constituição”, AAFDL, 2014’ cit., p.18.
[4] Marcello
Caetano, Manual de Direito Administrativo,
cit., p. 8.
[5] Note-se
que, num primeiro momento, o A. considerava que a função política seria
inseparável da função legislativa, encontrando-se integrada na categoria única
de “função politico-legislativa”.
[6] Marcelo
Rebelo de Sousa, Valor jurídico do ato
inconstitucional, cit., p. 298.
[7] Sérvulo
Correia, Noções de Direito Administrativo,
vol. I, cit., p. 30.
[8] Gomes
Canotilho, Direito Constitucional, cit., p. 711.
[9] Freitas
do Amaral, Curso de Direito Administrativo,
vol. I, cit., p. 47: “os actos
praticados no exercício de ambas as atividades muitas vezes se confundem. Pode,
com efeito, haver actos políticos com mero significado administrativo (...), e,
ao invés, actos administrativos com alto significado político”.
[10] Mário
Esteves de Almeida, Direito
Administrativo, vol. I, cit., p.
313 e 314.
[11] Posição
que viria a ser acolhida por Sérvulo Correia e Marques Guedes – Ideologias e Sistemas Políticos, cit.,
p. 55: “situado para além da atividade
política, como extensão natural dela, a atividade administrativa é a ponte de
passagem entre as decisões políticas e a vida real, adequando as primeiras aos
pormenores às exigências dos casos concretos, de forma a assegurar a satisfação
quotidiana das múltiplas e sempre renovaras necessidades coletivas: (...) a
atividade administrativa representa o exercício de uma autoridade derivada,
colocada sob a orientação do podes político”.
[12] Marcelo
Rebelo de Sousa e André Salgado, Direito
Administrativo Geral, tomo I.
[13] Freitas
do Amaral, Curso de Direito
Administrativo, vol. I.
[14] Acórdão
de 9 de maio de 2005, relator Jorge Sousa.
[15] Acórdão
de 6 de março de 2007, relator Jorge Sousa.
[16] Acórdão
de 24 de abril de 2002, relator João Belchior.
[17] Acórdão
de 23 de agosto de 2006, relator Costa Reis.
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