Neste breve comentário pretendo indagar acerca da
legitimidade ativa no Contencioso Administrativo, não especificamente em
relação ao regime geral, mas, concretamente, no que se refere à legitimidade
para impugnar atos administrativos. Importa, primeiramente, dar uma
definição de legitimidade ativa que, de acordo com o Código de Processo nos
Tribunais Administrativos, doravante CPTA, constitui um pressuposto processual.
Desta forma, o regime do CPTA aproxima-se, assim, do regime do Código de
Processo Civil (CPC).
Em termos gerais, pode-se qualificar
o pressuposto processual da legitimidade como “o elo de ligação entre a relação
jurídica substantiva e processual, destinando-se a trazer a juízo os titulares
da relação material controvertida, a fim de dar sentido útil às decisões dos
tribunais”[1].
Como tal, atente-se ao artigo 9º/1 do CPTA, no qual faz referência a esta
relação material controvertida. Este artigo constitui regime geral da
legitimidade. Antes
de centrar este comentário nos conceitos de “pessoal” e “direto” será
interessante descodificar o conceito de interesse. É sabido o esforço
legislativo realizado para aproximar o CPTA do CPC. Tal razão permite-nos
recorrer ao CPC para tentar entender o conceito de interesse. Ora, o artigo
30º/1 do CPC faz referência a um “interesse direto em demandar” da parte do
autor. Assim, o “interesse significa a utilidade para o autor”, contrapondo-se
um prejuízo para o réu”[2]. Neste momento, o que nos importa é
apenas o lado ativo deste pressuposto processual. Assim, seguindo a esteira do
Professor Aroso de Almeida, este considera que possui “legitimidade ativa quem
alegue a titularidade de uma situação cuja conexão com o objeto da ação
proposta o apresente como em condições de nela figurar como autor”[3].
Mais concretamente, só me irei debruçar sobre o regime especial da legitimidade
ativa, no que toca à impugnação de atos administrativos. Deste modo, atentaremos
a alínea a) do artigo 55º/1 do CPTA, no qual se faz referência à titularidade
de um “interesse direto e pessoal”. Ora, o que é que é considerado um interesse
direto e pessoal?
Antes
de mais, importa fazer uma ressalva quanto à respetiva titularidade da situação
jurídica invocada pelo autor, uma vez que o artigo 55º/1, alínea a) apenas faz
referência a uma alegação da titularidade de um interesse direto e pessoal, tal
como vem referido no preceito do artigo 9º/1. Ou seja, o CPTA não exige uma
titularidade efetiva para que o autor seja considerado parte legítima, mas uma
mera alegação de tal titularidade[4].
A jurisprudência tende a ter alguma cautela, uma vez que “alarga a
possibilidade daquele que não é titular da relação material controvertida poder
propor uma acção deste tipo, para tanto bastando alegar que é titular de um
interesse directo e pessoal e de que este foi lesado, ainda que reflexamente,
por aquela relação.”[5]
A
referência ao “interesse direto e pessoal” pode funcionar a favor do próprio
autor que impugna o ato administrativo, uma vez que há necessidade de
concretizar o conceito de interesse “direto” e interesse “pessoal”. O próprio
artigo, na sua segunda parte, ao referir um exemplo, utilizando a palavra
“designadamente” (“por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses
legalmente protegidos”), deixa em aberto outras tantas situações que se possam
“encaixar”, desde que se enquadrem no conceito de interesse direto e pessoal.
O Professor Vasco Pereira da Silva
concretiza o conceito de “interesse direto e pessoal” através da alegação da
titularidade de um direito subjetivo, podendo, ainda, alegar interesses
legítimos e interesses difusos[6].
Contrariamente, o Professor Aroso de Almeida não considera que estejamos
perante um conceito unitário, mas, sim, um conceito que se desdobra, no qual se
deve dar atenção, separadamente, ao conceito de “interesse direto” e ao “conceito
de interesse pessoal”. Relativamente ao primeiro, torna-se relevante averiguar
se o interesse em impugnar o ato é atual e efetivo, i.e., é necessário saber se
o ato que está a ser impugnado realmente lesou essa parte. Como tem afirmado o
Professor Freitas do Amaral, o interesse é direto “quando o benefício
resultante da anulação do acto recorrido tiver repercussão imediata no
interessado”[7].
Também, numa tentativa a aproximação com o CPC, este, no seu artigo 30º, ao
fazer referência ao interesse direto em demandar, quer com isto afirmar a
utilidade que se vai retirar através da procedência da ação[8]. Quanto ao
segundo conceito, relativamente ao interesse pessoal, é imprescindível analisar
se existe realmente uma utilidade pessoal. Ou seja, o que se pretende saber é
se, com a impugnação do ato administrativo, é a própria parte que alega que vai
retirar uma utilidade para si. Por outras palavras, é preciso averiguar se a
anulação do ato vai ter repercussões imediatas na sua esfera jurídica[9].
Efetivamente
é possível realçar uma diferença entre o requisito “direto” e o “pessoal”,
nomeadamente enquanto pressupostos processuais. Ora, há quem considere que o
requisito do “interesse pessoal” diz respeito ao pressuposto processual da
legitimidade, enquanto o requisito do “interesse direto” está relacionado com o
interesse em agir[10].
Recorrendo à jurisprudência, existe interesse em agir quando há “necessidade
objectiva, séria e actual, demonstrada por factos concretos, de agir em juízo
para defesa de uma posição jurídica substantiva (direito ou interesse legalmente protegido)”[11]
Já quanto a
Marcello Caetano, numa visão mais clássica, o Professor entendia o conceito de
interesse baseado numa tripartição, no qual constava os requisitos “direto” e
“pessoal”, entendendo também como requisito o facto de ser um interesse
“legítimo”[12].
Ora, apesar de a Doutrina e a jurisprudência darem
variadas definições sobre este tema, cabe, então, perguntar se na prática é
fácil desvendar estes conceitos. No meu entendimento, não vejo este assunto tão
claro quanto a jurisprudência quer fazer parecer. Não se trata de um caso
“preto no branco”. Em sede da petição inicial, cabe ao tribunal analisar o
interesse do autor em impugnar o ato administrativo, ou seja, o tribunal vai
“contabilizar” as vantagens que o autor vai retirar através da impugnação do ato.
O Professor Aroso
de Almeida[13], no seu manual, faz
referência a determinados assuntos controvertidos na jurisprudência,
nomeadamente quando à legitimidade dos concorrentes para impugnar um concurso,
entendendo-se na jurisprudência, assim, que existe uma omissão quanto ao
interesse direto, na medida em que, não existe uma efetiva lesão, logo, não há
interesse em agir. Outro caso debatido na jurisprudência refere-se à impugnação
de pareceres vinculativos, segundo o qual, na opinião do Professor, estes pareceres
podem ser impugnados pelas entidades a que pertencem os órgãos vinculados ao
parecer ou aos próprios órgãos que vinculam (se pertencerem à mesma entidade
pública). No entanto, a jurisprudência tem vindo a defender que o interessado
tem ao seu dispor uma tutela antecipada, através da impugnação direta. Se antes
a jurisprudência tradicional não admitia a impugnação de pareceres obrigatórios
vinculativos, agora, os tribunais tendem a aceitá-la[14].
Com
isto, conclua-se que, a Doutrina e a jurisprudência tentem a definir o
“interesse direto e pessoal” de forma muito semelhante, cabendo ao tribunal
concretizá-lo ao caso concreto. Novamente, como se disse atrás, a descodificação
destes conceitos abonam a favor do autor da impugnação, caso este demonstre a
utilidade que irá retirar da impugnação do ato administrativo.
Maria Beatriz Estêvão Cordeiro, nº 24248
[1] Vasco
Pereira da Silva, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, p. 368.
[2] Pais do
Amaral, Direito Processual Civil,
p.120.
[3] Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo
Administrativo, 2016, p. 209.
[4] Idem p. 220.
[5] Ac. do
STJ, de 29 de outubro de 2009, processo nº 01054/08
[6] Vasco
Pereira da Silva, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, p. 369.
[7] Freitas
do Amaral, Direito Administrativo IV,
pp, 170 e 171.
[8] Rita
Lobo Xavier, Inês Folhadela e Gonçalo Andrade e Castro, Elementos de Direito Processual Civil, p. 164.
[9] Vide Ac. do STJ, de 29 de outubro de
2009, processo nº 01054/08.
[10] Neste
sentido Mário Aroso de Almeida e Rui Chancerelle de Manchete. Vide Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2016,
p. 221 e 222. Inicialmente, o Professor, no seu manual, faz uma chamada de
atenção quanto à diferença entre o pressuposto processual da legitimidade e o
interesse em agir. Atente-se, por isso, ao artigo 39 do CPTA, segundo o qual
trata de forma autónoma este interesse processual.
[11] Ac. do
Tribunal Central Administrativo Sul, de 26 de março de 2015, processo nº
11891/15.
[12]
Marcello Caetano, Estudos de Direito
Público, pp. 219 ss.. O autor entendia que este terceiro requisito estava
dependente da “aprovação” pela ordem jurídica.
[13] Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo
Administrativo, pp. 222-224.
[14] Vide, por exemplo, Ac. do STJ, de 7 de maio de 1996, processo nº 27.573.
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