O RECURSO CONTENCIOSO DO ATO ADMINISTRATIVO

 INDEPENDENTEMENTE DA SUA FORMA- EVOLUÇÃO CONSTITUCIONAL

                       

A Constituição da República Portuguesa, na versão originária de 1976, consagrou a garantia de recurso contencioso contra atos administrativos no art. 269º/2, nos seguintes termos:

“ É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios.”

Tratava-se de uma garantia imprescindível num Estado de Direito Democrático que, apesar de reflectir traços de um modelo subjetivista de contencioso administrativo, revelou timidez na sua concretização prática.

Com efeito, nos anos subsequentes à sua vigência, verificou-se o indeferimento liminar de recursos contenciosos de atos administrativos contidos em atos legislativos ou praticados sob a forma de atos legislativos, invocando o fundamento de não serem atos administrativos, mas sim legislativos. Assistia-se, deste modo, como refere VASCO PEREIRA DA SILVA, à primazia da forma sobre a materialidade, vedando-se com esta orientação o direito fundamental de recurso contra tais atos administrativos. Repare-se que este problema não era novo: já no âmbito da Constituição de 1933 ele era discutido, tendo surgido em 1971, em pleno período de abertura do Estado Novo, sendo também entendimento dominante na altura a irrecorribilidade de tais atos. Vale a pena analisar um desses acórdãos.

No Acórdão do STA, 1.ª Secção, de 12 de Dezembro de 1974, o Supremo Tribunal Administrativo (STA) apreciou o recurso de ato de demissão da função publica contido no art.7º do Decreto-Lei nº277/74, qualificado pelos decorrentes como uma decisão definitiva e executaria tomada pela Administração. Resumidamente, o STA considerou o seguinte:

“ou se trata de acto administrativo, muito embora integrado em acto legislativo, ou estamos perante um acto legislativo, como tal insindicável, nos precisos termos dos nºs. 1 e 2 do art.º 16.º da citada Lei Orgânica. (…) sendo o acto administrativo uma conduta voluntária de um órgão da Administração, desde logo falta um elemento essencial qual seja o da autoria do órgão que o pratica. E a verdade é que um decreto-lei não emana da Administração.”

Deste modo, não restavam dúvidas para o STA que o Governo, ao publicar um decreto-lei ao abrigo da faculdade conferida pela Constituição de 1933, agia como um orgão legislativo e que, mais do que uma atuação de forma, o governo desejou atura ao abrigo qualidade jurídico-constitucional. Em suma, o que se retira deste último parágrafo é a preferência, por parte do STA, dos critérios formal e orgânico na delimitação das funções do Estado e, simultaneamente, a irrelevância do critério material.

A fundamentação acima exposta levou à rejeição do recurso.

Que dizer da argumentação do STA?

Como o próprio reconheceu em um dos arestos, o cenário jurídico em que se movia não protegia de forma suficiente os direitos dos particulares. Mas o primeiro aspeto a refletir prende-se com o problema da delimitação das funções do Estado e da forma dos atos jurídico-públicos. Como sabemos, o Governo pode exercer uma tríplice de funções: política, legislativa e administrativa, praticando atos políticos, legislativos e atos da função administrativa. O ordenamento jurídico pode determinar qua certos atos revistam determinada forma( lei, decreto-lei).

Ora sendo o Governo um órgão que congrega no seu núcleo três funções estaduais diferentes, poderá o critério orgânico ser peremptório para diferenciar atos políticos, legislativos e da função administrativa? A resposta terá de ser negativa: este critério terá de ser meramente auxiliar.

E o critério formal? Será este decisivo? Dito de outra forma, se perante um ato que revista a forma de decreto-lei deveremos retirar imediatamente a conclusão de que se trata de ato legislativo?

A resposta é também negativa. A forma é um elemento a ter em consideração, mas nunca tem relevância decisiva. Aliás, como afirma JORGE MIRANDA, bastará pensar nos casos em que o órgão autor do ato dê a este a forma indevida ou, até, opte fraudulentamente por escolher a forma legislativa para impedir a fiscalização contenciosa de um ato administrativo. Por acréscimo, lembre-se que a diferentes tipos de atos pode corresponder a mesma forma: basta pensar nas resoluções do Conselho de Ministros, que poderão revestir a natureza de ato politico, legislativo ou da função administrativa.

Com efeito, só com a revisão constitucional de 1982, mais concretamente com a Lei Constitucional nº1/82 é que foi introduzido o seguinte aditamento: “independentemente da sua forma”. Com esta alteração, quaisquer atos administrativos definitivos e executórios, tenham a sua forma própria ou qualquer outra, estão sujeitos a impugnação contenciosa: ou seja, estava consagrado o critério da materialidade administrativa de qualquer ato para efeitos de recurso perante os tribunais administrativos, e não forma externa de aprovação ou publicação.

Alterada a norma constitucional, consequentemente sucederam-se alterações no quadro legislativo. Tal aconteceu com a aprovação do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril: o art.º 4.º do ETAF, ao dispor sobre os limites da jurisdição administrativa, passou a prever que estão excluídos desta jurisdição, para além de outros, os actos praticados no exercício da função política e legislativa [n.º 1, al. a) e n.º 1, al. b), respetivamente, agora previsto no nº2, alínea a) do mesmo artigo], prevalecendo, assim, inequivocamente, a substância sobre a forma.

Miguel Tavares, 4ºano, subturma 5