O
CPTA não exige em termos gerais que os actos administrativos tenham sido
objecto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objecto de
impugnação contenciosa.[1] [2] Isto resulta expressamente
dos artigos 51º e 59º nº4 do CPTA.
Portanto
também não será necessário, segundo Mário Aroso de Almeida «para haver
interesse processual no recurso à impugnação perante os tribunais
administrativos, que o autor demonstre ter tentado infrutiferamente obter a
remoção do acto que considera ilegal por via extrajudicial.»[3]
A
necessidade de prévio recurso hierárquico para aceder ao recurso contencioso
era um pressuposto processual, o CPTA vem eliminar tal pressuposto ao prever no
artigo 51º que são impugnáveis todos os actos administrativos que visem
produzir eficácia externa.
A reforma do
contencioso administrativo teve um grande impacto nestes artigos uma vez que a
pergunta que se coloca é a de saber se o CPTA vem de facto eliminar o recurso
hierárquico necessário.
O
prazo para a interposição do recurso hierárquico era de 30 dias-193º nº2 CPA- pelo
que, o particular tinha de respeitar esse prazo.
Apesar de
ser claro que o regime instituído pelo CPTA veio afastar a regra geral do
recurso hierárquico necessário, existe divergência doutrinária
quanto à questão de saber essencialmente se é compatível com as novas regras do
CPTA e com o artigo 264º nº4 CRP.
Existe
a posição que defende que o novo CPTA não afectou as regras especiais e avulsas
que consagram recursos hierárquicos necessários e a posição contrária que
defende que o legislador afastou expressamente os recursos hierárquicos
necessários, quer seja em regras gerais como em regras especiais.
O
Professor Mário Aroso de Almeida e José Vieira de Andrade defendem a primeira
posição e
a consequente não inconstitucionalidade do recurso hierárquico necessário e a sua
manutenção, enquanto
de o Professor Vasco Pereira da Silva afasta completamente a possibilidade da
existência de recursos hierárquicos necessários.
No
entendimento do Professor Mário Aroso de Almeida, «na ausência de determinação
legal expressa em sentido contrário, deve entender-se que os actos
administrativos são imediatamente impugnáveis perante os tribunais, sem
necessidade da prévia utilização de qualquer via de impugnação administrativa.
As decisões administrativas continuam, no entanto, a estar sujeitas a
impugnação administrativa necessária nos casos que isso seja expressamente previsto
na lei, em resultado de uma opção consciente e deliberada do legislador, quando
este a considere justificada».[4]
É óbvio que
o novo regime do CPTA afastou a regra geral do recurso hierárquico necessário
mas isto não significa que tem alcance para afastar as disposições legais
avulsas que consagram este regime em situações concretas.
Assim,
quando nada seja dito, deve entender-se que o acto pode ser imediatamente
impugnável perante os tribunais administrativos, mas, se existir algum regime
expresso na lei que preveja o recurso hierárquico necessário então, este deve
ser observado. Considera-se assim em vigor as normas avulsas que impõem tal
regime.
O Professor
José Vieira de Andrade partilha da mesma posição «Quanto à conformidade com a
Constituição da previsão legal de impugnações administrativas necessárias, o Tribunal
Constitucional e o STA, ao contrário do que defende uma parte da doutrina,
entendem (a nosso entender, bem) que não há inconstitucionalidade»[5].
Pelo
contrário, o Professor Vasco Pereira da Silva diz que esta interpretação é
‘restritiva ou minimalista’ com a qual discorda por, no seu ponto de vista, contrariar
disposições constitucionais e o regime
do Código de Processo Administrativo. No seu entendimento tanto a
regra geral, como as disposições avulsas caducaram por falta de objecto.
No seu
pensamento, se a única necessidade do recurso hierárquico era permitir a
impugnação do acto administrativo e, agora, se consagra a possibilidade de
impugnação contenciosa independentemente da via administrativa prévia, isto já
não produz qualquer efeito a nível contencioso.
O
argumento formal de que o novo regime revogou a regra geral do recurso
hierárquico necessário constante do Código de Procedimento Administrativo, mas
não as leis especiais, também é na perspectiva do Professor, improcedente.
Chega
mesmo a considerar que «mesmo aqueles que entendessem que o recurso hierárquico
necessário não era inconstitucional, como regra geral, antes da reforma do
Contencioso Administrativo, sempre teriam, agora, pelo menos de reconsiderar a
questão, não apenas perante as disposições constitucionais, mas também em face
da intervenção legislativa que as concretiza e põe termo a tal exigência sem
prever excepções».[6]
Também
indica um argumento de ordem sistemática e constitucional uma vez que considera
que o Código de Processo Administrativo ao concretizar o Direito Fundamental de
acesso ao Contencioso Administrativo-268º nº4 CRP- estabelece um princípio de
«promoção de acesso à justiça-7º» segundo o qual, o mérito deve prevalecer
sobre formalidades ou seja, devem ser evitadas ‘diligências inúteis-8ºnº2’ como
continuar a exigir uma garantia administrativa prévia se esta deixou de ser um
pressuposto processual de impugnação dos actos administrativos.
As regras
especiais caducam por falta de objecto. A impugnação administrativa
necessária era para aceder à impugnação contenciosa.
Na
opinião do Professor deveria haver revogação expressa das disposições que prevêem
o recurso hierárquico necessário por questões de certeza e segurança jurídica e
ainda que, se procedesse à generalização da regra de atribuição de efeito
suspensivo a todas as garantias administrativas acompanhadas da fixação de um
prazo curto, para o exercício da impugnação administrativa pelos particulares.
Se um
particular for lesado por um acto administrativo, que preencha a previsão do
anterior recurso hierárquico necessário pode optar por intentar acção
administrativa especial acompanhada ou não da suspensão da eficácia do acto,
proceder à prévia impugnação hierárquica, que suspende o prazo de recurso
contencioso e continua com efeito suspensivo da execução da acto administrativo
e só depois optar ou não pela via contenciosa ou, impugnar hierarquicamente a
decisão administrativa, que suspende então a eficácia mas tendo a possibilidade
de aceder imediatamente a tribunal sem ser necessário esperar pela decisão do
recurso hierárquico.
No meu ponto
de vista, sigo o entendimento da posição dos Professores Mário Aroso de Almeida
e José Vieira de Andrade. Penso que não está em causa qualquer
inconstitucionalidade ou violação dos direitos fundamentais.
Este
regime não ofende o artigo 268º nº4 CRP pois o acesso à impugnação contenciosa
continua garantido, estando apenas dependente do ónus da prévia utilização das
garantias administrativas. O que se trata neste artigo é de assegurar o direito
a uma tutela jurisdicional efectiva.
Outra situação é a de existirem leis avulsas que continuam a prever
tal instituto, isto foi previsto pelo legislador que também em momento algum fez
referência à proibição dos recursos hierárquicos necessários.
O recurso
necessário é útil na medida em que suspende a eficácia do acto até à respectiva
decisão ou o esgotamento do prazo para decidir-189º nº1 CPA- data em que começa
igualmente a correr o prazo de impugnação judicial. O recurso hierárquico
facultativo não suspende automaticamente a eficácia do acto a não ser que se
determine a suspensão por ponderação de interesses públicos e interesses do
destinatário.
Aplicar-se-á
esta recurso, sempre que se seja adequado e conveniente, pois é essa a intenção
da Lei Fundamental, até porque suspender a eficácia do acto recorrido é o maior
dos benefícios que o particular pode ter.
Portanto,
quando nada for dito é porque o acto pode ser imediatamente impugnável perante
os tribunais administrativos, porém se existir algum regime expresso na lei que
preveja o recurso hierárquico necessário então, não há dúvidas quanto à sua
aplicação.
Não constitui assim um entrave a imposição do recurso hierárquico necessário desde que, sejam respeitadas a proporcionalidade e adequação ao caso concreto.
BIBLIOGRAFIA
ALMEIDA,
Mário Aroso de, «Manual de Processo Administrativo», Almedina, 2º edição, 2016
ANDRADE,
José Vieira de, «A Justiça Administrativa», Almedina, 2012
ANDRADE, José Vieira de, «Em defesa do recurso hierárquico necessário» – anotação ao acórdão n.499/99 do
Tribunal Constitucional, in “Cadernos de Justiça Administrativa”
ANDRADE, José Vieira de, «Lições de Direito Administrativo»,
Coimbra, 4ºedição, 2015
SILVA,
Vasco Pereira da, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise»,
Almedina, 2ºedição, 2009
SILVA, Vasco Pereira da – “De necessário a útil: a metamorfose do recurso
hierárquico no novo contencioso administrativo”, in “Cadernos de Justiça
Administrativa”
Ana
Cláudia Salgueiro
Nº
23040
[1] Vasco Pereira da Silva «O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise» p.354
[2] Refere também o professor José
Vieira de Andrade, da mesma opinião, que o CPTA não exige que os actos
administrativos tenham sido objecto de prévia impugnação administrativa para
que possam ser objecto da impugnação contenciosa - «A Justiça Administrativa»
[4] Referência na p.355 em «O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise»
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