Pretensões respeitantes a normas regulamentares

Enquadramento histórico

Consideraram-se dois fundamentos para a não admissão da impugnação jurisdicional de normas administrativas. Um primeiro argumento, prendia-se com o facto do regulamento ser um ato geral e abstrato, e, nessa medida, seria insuscetível de produzir lesões diretas na esfera jurídica do particulares, uma vez que consideravam que a lesão provinha apenas do ato administrativo de execução. Um segundo argumento, relativamente aos regulamentos governamentais, prendia-se com o facto de estes traduzirem opções de índole política e porque dotados de especial autoridade - majestas - não deveriam ser colocados em causa pelos Tribunais.
Tais argumentos foram abandonados, tendo em conta o progressivo aumento das garantias dos administrados e pelas exigências do princípio da legalidade administrativa. Nessa medida, o legislador ordinário transpôs este novo entendimento para diploma, nomeadamente, no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (1984) e na Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (1985) que passou a prever um conjunto de meios processuais de impugnação jurisdicional direta de normas administrativas. No entanto, o art. 268º/5 CRP surgiu apenas com a  revisão constitucional de 1997, constitucionalizando-se o que já estava determinado em legislação ordinária.
Desta forma, hoje não se colocam dúvidas à cerca da admissibilidade de impugnação de normas de administrativas.

Impugnação de normas administrativas

A impugnação de normas tem essencialmente na base os regulamentos emitidos ao abrigo da função administrativa.
Na reforma de 2015, uma das áreas onde ocorreram alterações foi no âmbito dos artigos respeitantes às normas regulamentares - artigos 72 e seguintes CPTA. A secção dedicada a esta matéria tinha a epígrafe “impugnação de normas e declaração de ilegalidade por omissão”, no entanto, com a versão publicada pelo DL 214-G/2015 de 02-10, passou a designar-se “impugnação de normas e condenação à emissão de normas”. Desta forma, conclui-se que a secção continua a ter por objeto a função normativa que cabe à Administração Pública, isto é, a emissão de regulamentos e que o legislador substituiu a declaração de ilegalidade por omissão pela condenação à emissão de normas.
Os artigos 72 e ss CPTA são aplicáveis a todas as atuações jurídicas gerais e abstratas ou que possuam uma dessas características emanadas de autoridades públicas ou de particulares que com elas colaborem  no exercício da função administrativa.
Nos termos do art. 72°/1 CPTA, a impugnação de normas regulamentares tem por objeto a declaração de ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo, por vícios próprios ou derivados da invalidade de atos praticados no âmbito do respetivo procedimento de aprovação.


1. Desaplicação incidental de normas regulamentares

Ocorre quando os particulares são sujeitos a uma decisão administrativa que se baseia numa norma regulamentar que é ilegal. Nessa medida, podem reagir contra essa decisão suscitando um incidente de apreciação da ilegalidade da norma regulamentar. Tal constitui uma decorrência da tutela jurisdicional efetiva – art. 268/4 CRP.
Para o efeito, é necessário que estejamos perante uma norma mediatamente operativa, isto é, perante normas que careçam de execução por um ato administrativo para que tenham efeitos imediatos na esfera dos particulares. Desta forma, o meio processual adequado de reação à lesão provocada pela Administração é a impugnação do ato administrativo - com fundamento na ilegalidade do regulamento - a título principal e da norma a título incidental - 73º/3 do CPTA. Não existe, desta forma, um processo contra a norma, mas um processo contra o ato administrativo, no qual se pede a desaplicação da norma ao caso concreto.
Em suma, o interessado solicita a apreciação da validade do ato – pedido - e a norma que lhe subjaz será apreciada como fundamento desse mesmo ato - causa de pedir – e, sendo caso disso, é declarada ilegal e desaplicada no caso concreto.
Nestes casos, pode ser suscitada a questão da ilegalidade da norma aplicada pelo lesado, pelo ministério público ou pelas entidades previstas no art. 9/2.
O art. 76° não faz referência expressa quanto aos efeitos da declaração de ilegalidade com efeitos no caso concreto, no entanto, entende a doutrina que opera ex tunc e com alcance repristinatório, contudo apenas para o caso concreto.


2. Declaração da ilegalidade sem força obrigatória geral

A norma pode também ser impugnada quando lese diretamente os particulares sem que haja decisões concretas de aplicação, ou seja, quando estejamos perante normas imediatamente operativas – art.73/2 CPTA. Nas palavras do acórdão do STA de 10/02/2004, processo 01761/03, “São imediatamente operativos os regulamentos que produzem, per se, efeitos jurídicos, ou seja, quando ofendam direitos ou interesses legítimos dos particulares só pelo simples facto de entrarem em vigor, sem necessidade de qualquer ato administrativo ou jurisdicional de aplicação.”.
Nos casos do 73/2 CPTA, não basta que a norma seja imediatamente operativa é também necessário que incorra em qualquer dos fundamentos de ilegalidade previstos no art. 281/2 CRP. A declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral pode basear-se na inconstitucionalidade da norma impugnada, uma vez que para a declaração com força obrigatória geral da inconstitucionalidade de quaisquer normas é da competência do tribunal constitucional. Nesta medida, a restrição do art. 72/2 só vale para a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral.
Com base neste fundamento, a declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral apenas produz efeitos no caso concreto.
Quanto à legitimidade, nos termos do art. 73/2 CPTA, a declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral pode ser suscitada por quem seja diretamente prejudicado ou possa vir previsivelmente a sê-lo.


3. Declaração de ilegalidade com força obrigatória geral 

Ocorre quando a norma tem efeitos imediatos na esfera dos particulares independentemente da prática de atos concretos de aplicação - norma imediatamente operativa - , sendo  neste caso o meio processual adequado, a impugnação de normas com força obrigatória geral - art. 73º/1 do CPTA. No entanto, neste caso, não são invocáveis os fundamentos de ilegalidade previstos no 281°/2 CRP, uma vez que só o tribunal constitucional pode declarar com força obrigatória geral a inconstitucionalidade de quaisquer normais.
Como refere um acórdão do STA, de 03/04/1990, processo 027854, “ as normas simultaneamente arguidas de inconstitucionalidade e de ilegalidade, que concluira pela declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade e/ou ilegalidade, competente para conhecer é o órgão a que está afeta a fiscalização abstrata da constitucionalidade, ou seja, o Tribunal Constitucional.”
Quanto à legitimidade para impugnar normas regulamentares com força obrigatória geral, desde que não tenham os fundamentos de ilegalidade previstos no art. 281/1 CRP, encontra-se prevista nos termos do art. 73°/1 que nos diz que a declaração de ilegalidade pode ser pedida por quem seja diretamente prejudicado pela vigência da norma ou possa vir a sê-lo em momento próximo, independentemente da prática de um ato concreto, pelo ministério público e por pessoas e entidade nos termos do art. 9/2, assim como pelos presidentes de órgãos colegiais, em relação a normas emitidas pelos respetivos órgãos.
Quanto aos efeitos da declaração com força obrigatória geral, nos termos do art. 76º do CPTA, produzem-se, em princípio, ex tunc, isto é, há a eliminação da ordem jurídica daquela norma, determinando ainda a repristinação das normas revogadas, não obstante a ressalva dos julgados.


Breve análise das alterações introduzidas pela reforma de 2015, quanto à impugnação de normas: 
O art. 74 do CPTA anterior não sujeitava a qualquer prazo o pedido de declaração de ilegalidade. No entanto, o novo código introduz um n° 2 a este artigo que nos diz que a declaração de ilegalidade com fundamento em ilegalidade formal ou procedimental, só pode ser pedida no prazo de 6 meses, desde que da mesma não resulte nenhuma inconstitucionalidade. Assim, determinou-se um ónus de cumprimento do prazo de 6 meses, a partir do qual a ilegalidade formal ou procedimental se consolida. Desta forma, os interessados têm um maior dever de diligência, na medida em que devem recorrer aos meios jurisdicionais tempestivamente.
Ainda no âmbito da impugnação de normas, outras inovações ocorreram no art. 73 CPTA que se refere aos pressupostos. No art. 73/1 antes da reforma eram exigidas 3 decisões concretas em que a aplicação da norma tivesse sido recusada pelo tribunal para a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral. No novo código deixa de existir esta exigência, podendo qualquer particular diretamente prejudicado pela vigência da norma ou que venha previsivelmente a sê-lo num momento próximo, pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral desde que esteja em causa uma norma imediatamente operativa, como se deixou exposto supra. Desta forma, foi acrescentado ao art. 73/1 um requisito que se prende com o facto de poder pedir a declaração de ilegalidade da norma que for diretamente prejudicado pela vigência da mesma, podendo-se afirmar que este artigo exige um interesse direto tal como resulta do 55/1 a), apesar de no contencioso regulamentar não ser necessário a existência de um interesse pessoal como no art. 55/1 a). Também o art. 73/3 trouxe uma novidade, uma vez que passa a ser possível pedir a desaplicação de uma norma ao caso concreto, quando os efeitos dessa norma não se produzam diretamente, mas através de um ato administrativo de aplicação, como se deixou explicado supra. Em jeito de conclusão, o art. 73 do CPTA 2015 consagrou duas formas de impugnação de normas, isto é, a impugnação de normas imediatamente operativas, através de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral nos termos do art. 73/1, e também um processo dirigido contra o ato administrativo a título principal e a título incidental a desaplicação da norma - art. 73/3.
Quanto ao art. 73/4, a obrigação do Ministério Publico pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando tenha conhecimento de três decisões de desaplicação de uma norma, com fundamento em ilegalidade mantém-se. No entanto, passa a ser possível ao ministério público recorrer das decisões de primeira instância que declarem a ilegalidade com força obrigatória geral – art. 73/4 in fine.

4. Condenação à emissão de Regulamento e breve comparação com o regime anterior à reforma de 2015

Começa-se por referir que o escopo subjacente ao art. 77 tanto na versão anterior como na atual é o de reagir contra a omissão ilegal de normas administrativas.
Ao contrário do que acontece com o Código de Processo do Administrativo atual, o anterior art. 77 CPTA não revelava uma efetiva condenação da entidade responsável pela emissão do regulamento. Porém, o professor Mário Aroso de Almeida, considerava já que se estava próximo de uma sentença de condenação mais do que de uma sentença declarativa ou de simples apreciação. No entanto, o professor Vasco Pereira da Silva defendia que fosse criada a figura da ação de condenação à emissão dos regulamentos devidos.
  Atualmente, encontra-se consagrada uma verdadeira sentença condenatória, isto é, os tribunais condenam, no sentido próprio da palavra, a entidade à emissão do regulamento omitido, tal como resulta também do art. 2/2 alínea e). No anterior CPTA, o tribunal administrativo fixava um prazo não inferior a seis meses – art. 77/2 anterior CPTA. Atualmente, o tribunal administrativo pode fixar unilateralmente o prazo para que a omissão seja suprida – art 77/2 CPTA. A razão de ser da alteração do prazo prender se com o facto de alguns procedimentos pela sua especificidade e urgência necessitam de regulamentação, então justifica-se que a Administração possa ser, casuisticamente, condenada a emitir um regulamento com caráter de urgência.
No  entanto, como refere o acórdão do STA de 6/5/2010, Proc. 977/07,  declaração de ilegalidade por omissão de normas regulamentares tem como pressupostos, isto é, para que se possa considerar a existência de uma situação de omissão regulamentar ilegal, fixaram-se três critérios, a serem aplicados cumulativamente:  “(i) a omissão seja relativa à falta de emissão de normas cuja adoção seja, sem margem de dúvida, exigência da lei, (ii) o ato legislativo careça de regulamentação para ser exequível, isto é, que a respetiva aplicação aos casos da vida abrangidos pela previsão normativa careça de elementos, cuja definição concreta o legislador, voluntariamente, remeteu para regulamento, e (iii) a obrigação de regulamentar se tenha tornado exigível, por ter decorrido o prazo para efetivar a regulamentação.”
Quanto à legitimidade, tal como decorria do anterior artigo, o art. 77/1 confere ao ministério público, às entidade defensoras dos interesses referidos no art. 9/2, a quem alegue um prejuízo diretamente resultante da situação de omissão, o poder de pedir ao tribunal que verifique a existência de situações de ilegalidade por omissão. No entanto, em 2015, os presidentes dos órgãos colegiais em relação às normas omitidas pelos respetivos órgãos passaram também a ter legitimidade.

Soraia Pereira, n°24124

Bibliografia consultada:
ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2013 e 2015
ANDRADE, José Vieira de, A justiça administrativa, Almedina, 2014
CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo vol. II, 1980
CORREIA, Fernando Alves, Manual de Direito do Urbanismo vol. I, Almedina 2008
PINTO, Mário Jorge Lemos, Impugnação de Normas e Ilegalidade por Omissão: No Contencioso Administrativo Português, Coimbra Editora, 2009
SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2013.

Jurisprudência:
Acórdão STA, de 03/04/1990, processo 027854
Acórdão STA, de 10/02/2004, processo 01761/03
Acórdão STA, de 6/5/2010, Proc. 977/07