A tutela de litígios desportivos na óptica administrativo-constitucional

 

A tutela de litígios desportivos na óptica Administrativo - Constitucional

1.    Razão de Arbitragem Necessária no TAD

A propósito do âmbito de jurisdição material do contencioso administrativo, surge a arbitragem necessária quanto a órgãos da administração pública do desporto e dos organismos que integram o sistema desportivo (art. 1º, nº1 TAD) em sede de litígios emergentes dos atos e omissões das federações desportivas, ligas profissionais e outras entidades desportivas, no âmbito do exercício dos correspondentes poderes de regulamentação, organização, direção e disciplina (art. 4º, nº1 TAD). Não obstante, este regime conta com a possibilidade de aplicação subsidiária do CPTA (art. 61º TAD) e com os mesmos meios processuais, de garantia contenciosa (art. 4º, nº2 TAD), subtraindo-os às regras do contencioso administrativo e à competência dos tribunais administrativos, onde até então se encontravam.

Existe ainda outra situação de constituição de “tribunal arbitral forçoso” prevista no art. 182º do CPTA em que o particular tem o direito de celebrar um compromisso arbitral com a Administração Pública (art. 180º CPTA), sendo este um acto vinculado da mesma para efeitos de possível recurso póstumo do particular à acção de condenação à prática de acto devido (art. 67º CPTA), cuja sentença poderá produzir efeitos de acto ilegalmente omitido (art. 167º, nº6 CPTA).

Não é, no entanto, esta última situação de arbitragem que pretendo abordar, mas sim as situações em que às ligas profissionais cabe exercer, por delegação da respectiva federação, poderes de natureza pública conferidos à federação pela concessão do estatuto de utilidade pública desportiva.

Quanto à instituição da Jurisdição arbitral obrigatória, afirma o Professor Luís Cabral Moncada que “os tribunais arbitrais necessários só serão possíveis sob reserva de recurso das respectivas sentenças para os tribunais comuns. Se assim não fosse, tudo se passaria como se o legislador estivesse a negar aos cidadãos o direito de acesso aos tribunais, o que é claramente inconstitucional.”, e acrescenta em nota de rodapé que “Não obstante, o TC tem considerado que se justifica em certos casos a negação de um «duplo grau» de jurisdição, sem que isso prejudique o direito de acesso aos tribunais.”

Profere ainda o Professor Doutor José Manuel Meirim no seu parecer sobre a criação do Tribunal Arbitral do Desporto, contributo solicitado pelo Presidente da Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, da Assembleia da República que o que “verdadeiramente deve pautar a atividade do legislador é a conformação do texto a alcançar com o seu parâmetro de validade determinante: a Constituição da República Portuguesa de 1976. E, aqui chegados, assume nuclear importância o direito fundamental à uma tutela jurisdicional efetiva e as necessárias garantias de imparcialidade e independência que devem estar pressentes na criação, instalação, funcionamento do TAD e no estatuto dos seus árbitros. Só disso se trata. E é muito”

2.    Acórdão que motivou a reviravolta legislativa

No Acórdão do Tribunal Constitucional nº 781/2013 de 20 de Novembro, o Presidente da República suscitou a fiscalização abstracta da constitucionalidade relativa às normas constantes do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 8.º, quando conjugadas com as normas dos artigos 4.º e 5.º do Anexo da Lei n.º 74/2013, de 6 de Setembro, por violação do princípio de Proporcionalidade no acesso à tutela jurisdicional efectiva, concretamente pela violação do direito de acesso aos tribunais, consagrado no n.º 1 do artigo 20.º da CRP, quer pelas limitações impostas quanto às decisões recorríveis, quer pela excepcionalidade dos requisitos de admissão do recurso de revista.

A questão assentou na submissão do litígio ao tribunal arbitral que resultou de uma imposição da lei e não da vontade das partes que resulta na violação do princípio constitucional do acesso ao Direito e aos tribunais, pois o recurso de revista previsto no artigo 150º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, para o qual remete a norma em causa no TAD (versão originária), tem caráter verdadeiramente excepcional. Constituía portanto uma restrição, de forma desproporcional, do direito de acesso aos tribunais e a uma tutela jurisdicional efetiva, atingindo as normas que determinavam que, no âmbito da arbitragem necessária, a recorribilidade das decisões do Tribunal Arbitral do Desporto para os tribunais estaduais só ocorreria em casos excepcionais, tendo de superar a aptidão para poder ser a decisão colocada no recurso interno da câmara de recurso e, subsequentemente, demonstrem possuir a relevância exigida para o recurso de revista para o STA.

O TC entendeu que ainda que os tribunais arbitrais constituam uma categoria de tribunais e exerçam a função jurisdicional, “não pode perder-se de vista que essa é uma forma de jurisdição privada, que, no caso do Tribunal Arbitral do Desporto, é imposta obrigatoriamente aos potenciais lesados por decisões unilaterais praticadas por entidades desportivas no exercício de poderes de autoridade”.

Pronunciou-se, portanto, o Tribunal Constitucional pela tese da reserva de jurisdição estadual em matéria de justiça desportiva, julgando procedente a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral dos artigos da lei do TAD invocados, procedendo o Presidente da República à devolução do diploma à Assembleia da República.

O Acórdão contou com um voto de vencido com argumentos interessantes a referir e salientar por parte da juíza Mata-Mouros. Considerando que “tal interpretação ignora que os tribunais arbitrais também são tribunais, e exercem a função jurisdicional, de acordo com a Constituição (artigo 209.º), resultando neste caso de uma opção do legislador democraticamente legitimado, de confiar num sistema de arbitragem necessária”, como refere o Acórdão n.º 52/92: Tribunais arbitrais necessários surge em virtude de ato legislativo e não como resultado de negócio jurídico de Direito privado. Daí, o seu carácter tipicamente publicístico. Quanto ao próprio Tribunal Arbitral, “a sujeição da apreciação da matéria de facto, confiada a árbitros especializados, ao subsequente controlo pelos tribunais comuns, além de, em teoria, nada poder acrescentar à qualidade da decisão, frustra a própria razão de ser da instituição da arbitragem”.  Para ela o Princípio constitucional em causa está “assegurada na Constituição (artigos 20.º e 268.º, n.º 4) não se reconduz necessariamente a uma tutela assegurada por tribunais do Estado”, consistindo nas garantias inerentes à independência do julgador (artigo 203.º CRP), no processo equitativo (artigo 20.º, n.º 4 CRP), na fundamentação das decisões (artigo 205.º, n.º 1 CRP), no respeito pelo caso julgado (artigo 282.º, n.º 3 CRP)e na disponibilização de medidas cautelares adequadas (artigo 268.º, n.º 4 CRP); pois “Fundamental é, pois, que a jurisdição exercida (…) ofereça garantias orgânicas, estatutárias e processuais da independência do julgamento”.  Contrariamente, pensa ainda que os requisitos do recurso de revista para o STA “não permitem o desinteresse e alheamento do Estado da forma como é administrada a justiça pelas entidades desportivas, a quem aquele delegou o exercício de poderes de autoridade, salvaguardando a reapreciação de mérito nos casos relevantes”.

3.     Princípio da Tutela Jurisdicional Efectiva

O Princípio da tutela jurisdicional efectiva (art. 20º CRP) pretende salvaguardar a independência e efectividade dos tribunais e da sua jurisdição (arts. 203º e 205º, nº 2 e 3 CRP), em última linha, tem que garantir a execução das decisões judiciais. Entendeu neste sentido o Tribunal Constitucional que o referido Princípio visa tutelar posições jurídicas subjetivas, a título individual que não podem ser deixadas sem proteção a pretexto de serem social ou juridicamente "irrelevantes".

Portanto, ao consagrar no seu artigo 209º, nº2 a categoria arbitral de tribunais na organização constitucional dos mesmos, a Constituição da República Portuguesa está a conferir também aos Tribunais arbitrais a competência administrativa e fiscal à apreciação de litígios emergentes das relações administrativas (art. 212º, nº3 CRP).

Ora, com base na consagração da categoria de tribunais em causa, os Tribunais Arbitrais têm uma função jurisdicional reconhecida por lei, no seu art. 42º, nº 7 da LAV, para além da competência de jurisdição administrativa quanto a litígios em sede de organizações desportivas que prosseguem uma utilidade pública.

Na Arbitragem voluntária é consagrada a definitividade da sentença arbitral como princípio, considerando-se um “selo de identidade e de cultura da arbitragem”.

O princípio da definitividade da sentença arbitral, tem subjacente o interesse na celeridade, imprescindível para assegurar a tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, o que significa que dela não cabe recurso, pois forma caso julgado material.

Quanto à Arbitragem Necessária, por imposição do TAD, não se sucede assim, exactamente por as partes litigantes, nos pressupostos desta modalidade de Arbitragem constantes do diploma, não hipótese de recurso direto aos tribunais estaduais.

4.    Colocação do Princípio em jogo

Exactamente para cumprimento ou salvaguarda do Princípio da Tutela Jurisdicional Efectiva no âmbito da Arbitragem Necessária, o TAD configurava três mecanismos de acesso à justiça estadual a partir de uma decisão arbitral proferida pelo Tribunal Arbitral de Desporto.

Primeiramente, o recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, em que nem todas as decisões proferidas pelos colégios arbitrais são passíveis de recurso para a Câmara de Recurso, mas apenas as decisões que sancionem infrações disciplinares, ou que estejam em contradição com outra também proferida por um colégio arbitral ou pela câmara de recurso e já transitada em julgado, desde que no domínio da mesma legislação ou regulamentação e sobre a mesma questão fundamental de direito. Desta forma, o recurso de revista para o STA dependia, portanto de se tratar de uma decisão proferida pela câmara de recurso, a instância de recurso do TAD, e de estar em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou da admissão do recurso ser claramente necessária para uma melhor aplicação do direito (art. 8º, nº 2  TAD na primeira versão do diploma; art. 150º CPTA). Tinha um carácter excepcional este meio de tutela, pois o STA entendia que a sua intervenção apenas se justificava quanto a matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. Assim como profere o Professor Vieira de Andrade que «o objetivo principal desta revista não será tanto a defesa do recorrente quanto a realização de interesses comunitários de grande relevo, designadamente, a boa aplicação do direito”

Daí este tipo de recurso não estar orientado para a defesa de direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, mas sim para a defesa de interesses comunitários.

Outro meio de acesso à justiça estatal é o recurso para o Tribunal Constitucional (art. 8º, nº 4 TAD), ainda que este não permita às partes a discussão sobre o mérito da decisão arbitral, visto que o objeto do recurso de constitucionalidade é apenas uma norma ou interpretação normativa, pois este recurso «é sempre restrito a uma questão de constitucionalidade, que consiste em saber se uma norma aplicável a uma causa pendente é ou não inconstitucional, limitando-se, por isso, à apreciação de uma questão jurídico-constitucional, que poderá resultar da aplicação pelo tribunal arbitral de norma que tenha sido arguida de inconstitucionalidade ou de recusa de aplicação de norma por motivo de inconstitucionalidade»

Por fim, a ação de impugnação da decisão arbitral (art. 8º, nº 4 TAD), também consagrado no artigo 46.º da LAV, em que as partes só podem pedir a anulação da decisão arbitral e esta só pode ser anulada “por nulidade de sentença ou com fundamento em violação de lei processual ou outras questões formais” (Acórdão n.º 230/2013), não se possibilitando ao tribunal estadual a pronúncia sobre o mérito da decisão arbitral.

Foi necessário o TC operar ao preenchimento de conceitos indeterminados constantes na versão originária da Lei n.º 74/2013, de 06 de Setembro , porque a sua solução poderia envolver a aplicação de vários regimes legais e institutos jurídicos e suscitou dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência e da doutrina. Assim, a “relevância jurídica fundamental” foi concertada pelo TC como uma “questão jurídica de elevada complexidade”; a “relevância social fundamental” corresponde à “repercussão de grande impacto na comunidade” em que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos. E por fim, a melhor aplicação do direito” relaciona-se com “matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória”, no sentido da boa administração da justiça em sentido amplo e objetivo, de forma a que o recurso não visasse em primeira linha a correção de erros judiciários.

Sobre a questão podem citar-se opiniões de vários autores como:

Pedro Costa Gonçalves: “Uma solução de irrecorribilidade emerge tão natural na arbitragem para a resolução de litígios entre particulares, como na arbitragem para resolver quaisquer litígios que envolvam a Administração”

Paula Costa e Silva: “se as partes têm o poder de escolher aqueles que julgam ser as pessoas mais aptas a proferir a decisão correcta, mal se compreende que possam depois questionar a solução efectivamente encontrada para o caso concreto”

Rui Medeiros: “a Constituição não exige a consagração de um sistema de recursos sem limites ou ad infinitum” e “o legislador dispõe de uma ampla margem de liberdade na conformação do direito ao recurso”.

5.    Reflexão

De tudo o que foi dito e colocando a tónica na possibilidade das matérias e situações adstritas à Arbitragem Necessária em sede de uma decisão do Tribunal Arbitral de Desporto, poderem usufruir de tutela jurisdicional efectiva num sentido restrito de acesso aos tribunais estaduais, tenho dúvidas que a alteração legislativa operada pelo diploma Lei 33/2014, de 16/06, o tenha assegurado.

Isto porque, entre outras alterações e flexibilizações da reformulação do diploma do TAD, se operou à substituição do Recurso de revista para o STA pelo recurso de uniformização de jurisprudência (art. 8º, nº8 TAD actual) consagrado no CPTA (art. 152º, nº 1, 2 e 3, nomeadamente), e este meio de garantia contenciosa acaba ainda assim, a meu ver por ser mais concreto, não tendo uma possibilidade de abrangência tão grande na óptica das partes que ficariam de certa forma salvaguardadas pelo abrangente alcance da tutela contenciosa dos conceitos indeterminados descritos no artigo 150º, nº1 CPTA.

Bibliografia:

·        Rui Medeiros, Constituição da República Anotada, Tomo I, 2ª ed, Portugal, Coimbra Editora, 2010, pág. 450;

·      Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 12ª edição, Coimbra, 2012, p. 413; 

       Notas sobre a excepcionalidade da revista no processo administrativo, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 60, p. 26-27). O texto corresponde, com modificações de fundo, à palestra dada na Universidade Católica de Lisboa em 17-1-2009, por ocasião do II Encontro de Professores de Direito Público e já publicado na Revista O Direito, Ano 2010, III Luís de Cabral Moncada;

·    Costa Gonçalves, Pedro, “Administração Pública e arbitragem – em especial, o principio legal da irrecorribilidade de sentenças arbitrais, in Livro de Homenagem ao Sr. Dr. António Moreira Barbosa de Melo;

·    Calvão, Francisco e  da Cunha Monteiro, Paulo, Análise de algumas disposições do código de Processo dos Tribunais Administrativos à luz da Lei da Arbitragem – Breves questões. Verbo Jurídico.

31 de Outubro de 2016,

Lígia Isabel Cavaco Pereira

Nº 20929

Sub-Turma 5